建立和完善公共行政體制的探討大綱

建立和完善公共行政體制的探討

進入新世紀，我們的行政改革面臨着新形勢和新任務，而整個行政改革在國家方方面面改革中處於一個關鍵的位置。去年，温家寶總理曾經講過：“行政體制改革在各項體制改革處於關鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當道，萬馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區委、區政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準確把握建立和完善行政體制改革的目標定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經濟體制改革的協調性。我們緊緊抓住了政企分開和轉變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉變政府職能看作行政體制改革的核心環節。

第二個特點，高度重視精簡機構，裁減宂員，理順關係，優化結構和規範政府行為和提高效率。這是改革的一個常規性任務，所以歷次行政改革都特別強調這一點。

第三個特點，高度重視公務員素質能力建設。因為行政體制改革的最終目標要實現政府管理的民主化、科學化和法制化。理順各種關係當然很重要，但在各種關係理順的情況下，如果公務員的素質能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調提高公務員的素質能力。這是改革的明顯特點。

當然，以前的行政體制改革在目標定位上也存在着問題。主要表現在兩個方面：

一是在改革目標中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關係。在改革實踐中，對於一些與政治體制改革密切相關的重大問題，也沒有給予應有的關注，更缺乏科學的制度設計和有效的改革措施，從而導致行政體制改革在某些方面沒有突破性進展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進入新世紀，我們要進行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標定位。新的行政改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統一、效能的原則，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀行政體制改革的一個全面概括。

依據新世紀形勢的變化，在加入世貿組織、完善市場經濟體制和全面建設小康社會的情況下，行政體制改革目標應定位為：建立與完善社會主義市場經濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調要“建立與完善社會主義市場經濟體制相適應”的公共行政體系，是因為我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，今後主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經濟體制和政治體制緊密地連結在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調行政體制與社會主義市場經濟體制相適應、只注意處理行政體制改革與經濟體制改革的關係是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關係，行政體制改革必須與政治體制改革相協調、相配套。此外，還應看到，今天的政府管理與“階級鬥爭為綱”的時代已經大不相同。在那個年代，政府是階級鬥爭的工具，是為階級利益服務的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務的。

我們之所以強調要“既符合國際規則，又兼顧中國國情”，是因為加入wto以後，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規則和國際慣例。

在現代化建設進程中，隨着物質文明和精神文明的發展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉向民本位，由政治權力至上轉向公民權利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設，加強社會主義政治文明建設。公共行政體制是新世紀社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現形式，也是確保民主政治得以實現的重要的體制構件。因此，建立和完善公共行政體制，是發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的需要。它有助於各級政府更加明確自己的角色和職責，通過認真履行公職，維護公共秩序，實現維護和增進公民合法權益的目標。

在行政體制改革中，通過下放權力，轉變職能，精簡機構，優化結構，通過改革和完善國家公務員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經在向建立和完善公共行政體制的改革目標邁進。在行政體制改革目標的表述中，用公共行政體制取代傳統的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進行政體制改革，而且有利於協調各項體制改革的關係。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務體制已經是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉型、優化結構、強化監督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉變

我們經過十幾年政府職能轉變，各級政府職能都有較大調整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現在三個方面：一個是政府權力越位，現在不是政府職能越位而是政府權力越位。二是政府職能缺位，應該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經濟秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什麼。現在我們對政府職能做了四個方面界定：經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務。這四個界定，我認為主要是針對國內職能和社會經濟方面，並不是政府的全部職能。尤其應該強調的是，各級政府必須履行維護公民合法權益的職能。因為公民、企事業團體是社會的主體。我們為他們服務從根本來説就是要維護和增進公民合法權益。政府要在加強經濟和社會管理的同時，加強公共服務。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，温家寶總理講，在城鄉發展過程中我們是城市“腿”長農村“腿”短，工農業發展當中是工業“腿”長農業“腿”短，經濟社會發展當中是經濟“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學發展觀，與此相適應，政府必須不斷完善公共服務，才能為經濟主體創造良好環境。

完善公共服務要做好以下工作：

第一，為農村富餘勞動力就業提供良好環境，完善流動人口管理，深化户籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴峻的問題，直接影響到社會穩定，必須加大力度。

第二，完善就業服務體系，幫助困難羣體就業。現在有些社會羣體就業能力不強，政府必須採取措施，免費為公民提供就業服務，如技能培訓、信息供給等等。

第三，加大收入分配調節力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區有些行業確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉社會保障體系改革，加快與經濟發展水平相適應的社會保障體系建設。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農村，這個問題不解決，潛藏着巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業能力、創新能力，把人口壓力變為人力資源優勢。現在，我國13億人中國中以下文化程度高達9億，對全面建設小康很不適應。世界已進入知識經濟時代，人才作用越來越突出，發達國家經濟發展的速度和質量有3／4是靠技術和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進行了研究。通過研究深深感到我們人才隊伍整體素質不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入佔gdp僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經費也不能很好發揮作用。

第六，健全公共衞生體制，提高公共衞生服務水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認識在深入。

（二）精簡政府機構，優化政府結構

經過多次改革，還沒有根本解決機構臃腫問題。還要進一步調整政府機構設置，理順職能分工，實現政府職能分工的法制化。現在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構人員，特別要大力推進市縣鄉的機構改革。因為在上次改革中，中央政府機構精簡50％。縣區改革精簡了19．2％。地方政府精簡後人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎麼辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續推進政治體制改革，加強社會主義民主政治建設

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發展社會主義民主政治。要發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國結合起來，實現社會主義民主制度的制度化、規範化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規定的，所以，要加強社會主義民主政治建設，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來説民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權在民，這是一個憲政原則。即國家權利來自人民，國家權利屬於人民。二次大戰以後許多國家都做了類似的規定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權利。有人研究發現這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權利分配不均等。有的人絕對擁有權利，有的人絕對沒有權力，就形成了統治服從關係。他認為要實現平等就得等份額的掌握權利。擁有權利，不等於直接行使權利。事實上，大多數人的權利是通過自己的代表來行使的。代表是怎麼產生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發表自己的施政綱領，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他説，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇後面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負責制

官員實行法定任期制度，對官員的權力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統的權力?因為有的人有這樣的本事，在短期內就可以將權利膨脹將權力高度集中，怎麼辦?實行分權制。權力高度集中必然導致權力濫用，因此對權力要加以支解，要對權力進行制衡，有些學者強調要加強社會監督，要加強輿論監督。要依法堅持和維護各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規定各級行政首長的職責權限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責任追究制度、述職述廉制度、質詢制度和民主評議制度等，使行政首長負責制真正落到實處。

（五）推進依法行政

現代民主政治是文人政治，重要表現形式是選舉，選舉的目的是實現權利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權力。發達國家有的是通過成文憲法規定的，有的是通過不成文的慣例規定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設，也需要加強法制建設。法制的基礎是保障民權。

現代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權利的淵源，公民是權利的主體，公民是權利的本位，公民是權利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據，不受法律保護；第三，現代法制核心是限制政治權力保障公民權利。為什麼要限制政治權利?因為政治權力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權利就必須限制政治權力；第四，不允許超出法律的特權存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經過嚴格的法定程序。以確保法律的連續性、穩定性和權威性，否則誰上台，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監督審查機制，確保法律體系的統一和完整。

（六）建立合理的分權體制

建立和完善公共行政體制要繼續改革高度集權的體制，建立合理分權體制。我國現在的權力過分集中，主要表現在三個方面：

第一，表現在政企關係，政企不分，以政代企，使企業事業和單位缺乏自主。第二，表現在黨政關係上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當的不加分析的把一切權利集中於黨委，使政府也缺乏應有的自主權。第三，表現在地方和中央、下級和上級的權力上，我們是下級的權利高度集中於上級，地方的權力高度集中於中央，使地方和基層缺乏應有的自主權。

權力高度集中的第一弊端是容易導致決策失誤。在金字塔式的權力結構下，如果決策不失誤，領導者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領導者一定是博學多才，因為很多事情都由領導者決定。領導者必須無所不曉。第二個方面，領導者毫無自私自利之心。第三個方面，領導者對千變萬化的事物瞭如指掌，判斷準確無誤。沒有人能完全能達到這三個條件，所以在沒有達到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現問題的。現在政府重大決策失誤我們經受不起。如果從56年到79年不是發生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們人口政策不失誤，我們現在的人口控制在11億以內，環境壓力、就業壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經濟建設，不搞階級鬥爭，中國現在該是什麼樣子?權力高度集中的第二個弊端必然導致官僚主義嚴重，工作效率低下。第三個弊端會導致領導者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發展完善黨的民主，將領導者個人過分集中的權力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統，將政府管理自主權歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業和社會的管理自主權。因為這些單位都是社會不同領域活動主體，他們要有自己的管理權。

第四要發展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權基礎之上，劃分中央與地方的職責權限。我們必須對權利進行合理的分配，實現各級權力劃分法定化。

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