努力構建生態文明制度體系

中共中央、國務院發佈的《關於加快推進生態文明建設的意見》推動了生態文明建設從國家戰略向政府施政方向落地。生態文明建設作為社會主義現代化建設的重要組成部分，將全面貫穿並深深融入經濟、社會、政治與文化的各方面和全過程，構建生態文明制度體系，對全面建成人與自然和諧發展的現代化新格局具有重要意義。

健全綠色高效決策制度

一要加強組織領導。成立各級生態文明建設領導小組，切實把生態文明建設擺到重要位置，統籌協調解決生態文明建設中的重大問題。全面構建政府統一領導、環保部門統籌負責、多部門協調分工的生態文明建設工作機制，審議重大經濟、社會發展政策及規劃的環境影響評價，討論配套的環境政策、可持續發展和環境保護原則等。領導小組辦公室負責生態文明推進的日常事務，按照相關規劃的時間表和路線圖，高標準、高質量抓好生態文明的落實工作。

二要完善管理機制。生態文明建設領導小組及辦公室定期召開領導小組會議，樹立全局觀念和大局意識，全面統籌，全力配合，力爭取得最大改革效益。建立聯絡員制度，針對生態文明建設管理機制政策性強、專業性強的特點，加強與國家相關部門的溝通銜接，及時掌握工作動態，緊跟中央改革進程，找準改革的切入點和突破口。辦公室負責統籌和跟蹤，強化橫向協調，加強內部督導，督察工作進展;各單位積極參與，密切配合，齊抓共管，形成合力。

三要重視專家諮詢。聘請國內外在環境保護和生態文明建設領域有突出成績的專家、學者共同組建專家諮詢顧問委員會，圍繞生態文明建設領導小組的工作和決策需求，開展生態文明重大決策、重要改革方案、重要規章及文件的諮詢與評估，組織重大項目建議書、可行性研究報告、環評報告評估論證。針對經濟社會發展、生態文明建設的重點、難點、熱點問題，開展深入調查和研究，向生態文明建設領導小組提出諮詢建議。

建立生態有價評估制度

首先，要健全自然資源資產產權制度和用途管理制度。

推進不動產管理，制定《不動產登記條例》或《不動產登記實施辦法》，對土地、房屋、草原、林地、水域、灘塗、礦產等不動產進行統一確權登記。完善自然資源資產產權制度，建立健全自然資源資產評估制度，健全自然資源產權交易平台，制定交易目錄，完善交易規則，實施礦業權出讓、轉讓工作，探索建立活化使用權、保障收益權、激活轉讓權的資源管理機制。統籌各項規劃，落實用途管制。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，組織實施主體功能區規劃，編制生態功能區劃實施方案，劃定基本農田管制界限，做好城鄉規劃和各項規劃的銜接，確定城鎮發展邊界。健全節約集約使用制度，制定《節約集約利用土地規定》，深化國有建設用地有償使用制度改革，提高土地利用效率，開展城鄉建設用地增減掛鈎試點工作，發展低能耗綠色建築，制定控制能源消費總量措施。健全自然資源資產管理體制，摸清各類自然資源資產的所有權、監督權的具體內容和形式主體，梳理各部門在自然資源資產管理方面的職能職責，完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。

其次，建立生態補償制度。

健全完善重點生態功能區生態補償機制。建立包括生態補償性轉移支付、生態保護性轉移支付、區域引導性轉移支付、政策性補助等的生態功能區財政轉移支付制度。建立生態補償性轉移支付制度，以生態能值為基礎，生態環境破壞度越低，生態外溢價值越高，補償的程度和力度越大。建立生態保護性轉移支付制度，對各地通過自身財力安排的生態保護支出進行適當補助。建立區域引導性轉移支付制度，引導提高所轄生態功能區基本公共服務水平，實施跨區生態補償及保護，重點解決禁止開發區的各類保護和發展問題。建立政策性補助制度，對於國家禁止開發區面積佔比較高、轄區內有跨區大型水庫等生態外溢性較大的地方，以及資源枯竭城市的生態恢復和地質災害治理給予補助。

加快建立重點領域補償機制。以流域水生態保護為總目標，積極開展國家重要濕地和國家濕地公園生態效益補償試點，探索濕地生態補償機制。針對礦產資源開發，完善礦山生態恢復保證金制度，提高保證金繳納標準，改革繳納和退還方式，對於重金屬礦區、重要生態功能區周邊礦區、礦業城市、歷史遺留礦區，建立礦山生態風險補償機制。在重點旅遊區適時開展旅遊業反哺機制。提高水電開發生態補償標準和力度。建立生態移民安置機制。綜合運用政策、智力、資金等補償手段，多渠道促進生態補償制度落實。

逐步建立市場化補償機制。積極推進森林碳匯交易試點，研究建立具有主要樹種的碳匯計量參數與模型，研究開發相關林業碳匯項目方法學。探索開展森林碳匯補償試點，建立森林碳匯補償市場形成機制，培育森林碳匯補償市場需求機制。推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度。發展環保市場，探索節能量、碳排放權、排污權、水權、森林碳匯交易。建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理，進一步加強城市基礎設施建設，完善污水處理設施社會化運行制度。推進排污權交易、碳減排量交易的市場建設，建立碳排放量和污染物排放量的企業層次的數據庫，建立排放指標的收儲、分配和回收制度，發展新型交易品種，逐步建立橫向的排放權交易市場。探索發展基於碳資產的金融衍生產品與工具。

完善生態環境監管制度

第一，推進新環保法全面落地。新環保法明確規定了環境保護領域的基本法則，規定了地方政府、企事業單位和公眾的環境保護權力、責任與義務。目前，我國已有30部涉及環境保護的法律、90部相關的行政法規，初步形成了環境保護的法律法規體系。《環境保護法》在環境保護的法律法規體系中處於重要的基礎性地位，相當於環境領域的上位法，其他環境保護的單項法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，在修訂和執行中都應遵循並服從於《環境保護法》。因此，推進新環保法全面落地，可以為建設生態文明提供了堅實的法律基礎和法制保障。

第二，探索生態紅線管控制度。劃定生態保護紅線的目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口、資源、環境相均衡，經濟、社會、生態效益相統一。在生態保護紅線的框架下，應加快推動構建生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線三大體系。同時，嚴格落實主體功能區規劃，建立國土空間開發保護制度和資源環境承載能力監測預警機制，開展資源環境承載能力評價。根據生態紅線要求，研究制定生態紅線保護管理辦法和措施，嚴守劃定的森林、濕地、物種等生態紅線，加大對越線行為的懲戒。逐步把生態紅線區域保護的各項經費納入財政預算，明確保護資金的財政撥款渠道，確保生態紅線區域的各項工作資金得到保障。

第三，完善污染物排放監督體制。一是完善污染物排放許可制，實行污染物排放總量控制制度。儘快在全國範圍內建立統一的、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制，規範污染物排放行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。企事業單位是污染排放的主體，要實行企事業單位污染物排放總量控制制度，推進行業性和區域性特徵污染物總量控制，使污染減排與行業優化調整、區域環境質量改善緊密銜接，做到增產不增污或增產減污。二是構建統一監督所有污染物排放管理體制。應當把改善環境質量作為環保工作的出發點和落腳點，建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對工業點源、農業面源、交通移動源等污染源排放的污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統一監管。嚴格環境法規政策標準，進行綜合管理，實現要素綜合、職能綜合和手段綜合，實現污染治理的全防全控。協調處理好污染治理、總量減排、環境質量改善的關係，把環境質量反降級作為剛性約束條件，確保區域、流域、海域的環境質量不降低，生態服務功能不下降。

第四，健全環境預警聯動機制。一是健全資源環境承載能力預警監測機制。一定地域的資源稟賦和環境容量限定着其所能支撐的經濟和人口規模，決定着生態系統服務功能和生態產品提供能力，也是生態文明的重要標誌。應當以流域、區域生態環境質量的狀況及其變化、損害健康的重點污染源和污染物排放情況為基礎，構建監測預警機制，對水土資源和環境容量超載區域及時亮紅燈，促進發展方式、產業結構及佈局的調整優化。二是建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。抓好森林、濕地、海洋等重要生態系統的保護修復，促進流域、沿海陸域和海洋生態環境保護的良性互動，促進沿海陸域流域和近岸海域之間、流域上下游不同行政區域之間、自然保護區和重要生態功能保護區內外之間的統籌保護。建立污染防治區域聯動機制，對大氣污染防治的重點區域陸續建立聯防聯控機制;對於水污染防治，根據陸地和海洋國土空間的統一性，把海洋環境保護與陸源污染防治結合起來，促進海洋環境保護與流域污染防治有效銜接。

第五，強化公眾參與監督機制。生態文明制度建設要更好地發揮羣眾和社會組織的作用，充分體現政府、公民、企業和其他社會組織共同參與生態文明建設的過程。要大力宣傳生態文明理念和環境保護知識，提高全民的環境意識。強化環境信息公開，保障公眾的環境知情權、參與權和監督權。及時公開涉及民生、社會關注度高的環境質量監測、建設項目環評、企業污染物排放等信息，主動向社會通報環境狀況和突發環境事件。對涉及羣眾利益的重大決策和建設項目，廣泛聽取公眾意見和建議。引導企業進一步真實、客觀地公開環境信息，監督企業按規定公開污染物排放自行監測信息。加強環境標誌認證，倡導綠色消費。暢通環保信訪、12369環保熱線等信訪投訴渠道，實行有獎舉報，鼓勵環境公益訴訟。建立政府相關部門協作機制，完善政府、企業和社團組織的環境保護參與互動機制。

推行生態優先考核制度

一方面，要建立獎懲分明考核制度。黨的十八大報告指出，要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。因此，必須徹底轉變觀念，摒棄以gdp論英雄的思想。根據主體功能定位實行差別化的評價考核制度，建立體現生態文明要求的考核目標體系、考核辦法和獎懲機制。加強資源環境統計和核算，取消對限制開發區和生態脆弱的國家級貧困地區生產總值的考核，弱化重點生態功能區生產總值考核，執行以生態保護、環境要素質量、低碳環保產業發展等指標為主的政績考核，將其納入地方人民政府績效考核。對考核優良的相關部門進行表彰獎勵，對考核不合格的部門實施問責，考核結果作為領導幹部綜合考核評價的重要內容和幹部選拔任用的重要依據。

另一方面，要建立生態損害追究制度。探索編制自然資源資產負債表，制定自然資源資產負債表編制的總體框架，開展自然資源資產負債表基礎理論和核算方法的研究。探索領導幹部任期內自然資源資產損益審計制度和生態環境損害責任終身追究制度，對各級政府的主要領導幹部實行自然資源資產離任審計，對造成重大生態環境損害的行為追究行政或刑事責任。落實生態環境損害責任終身追究制和刑事責任追究制，推動建立領導幹部生態環境保護責任終身追究制度。建立企業環保責任追究制度，震懾企業違法排污行為，完善生態環境損害賠償制度，將生態環境的損害列入賠償範圍。建立環境損害鑑定評估機制，合理鑑定、測算生態環境損害範圍和程度，為落實環境責任提供有力支撐。

生態文明建設是一項複雜的系統工程，也是一項長期的戰略任務。加快生態文明制度建設是深化體制改革的重要抓手，更是建設美麗中國的系統保障。加快生態文明制度建設，必須健全綠色高效決策制度，建立生態有價評估制度，完善生態環境監管制度與推行生態優先考核制度，從而使生態文明制度與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各項制度相互銜接。