工傷認定行政訴訟的調研報告

工傷認定案件在行政訴訟案件中佔的比例相對較大，當事人之間的矛盾大，協調難，佔用了大量的審判資源，從近幾年工傷認定行政訴訟案件特點、原因等方面進行分析，進而對減少該類糾紛的發生提出相關建議。

一、工傷認定行政糾紛的主要特點

1、農民工是受工傷傷害的主要人羣。農民工是申請工傷認定的主體，由於他們的知識水平相對較低，大多數只能從事建築、製造等體力工作，而這些行業正是工傷事故和職業病多發的行業。此外，由於他們的法律意識相對薄弱，與企業相比處於弱勢地位，很少與企業簽訂勞動合同，一旦發生工傷事故企業極易藉故推卸責任從而引發糾紛。

2、“三工一勞”中，工作原因是影響工傷認定的焦點問題。“三工”是指在工作時間和工作場所，由於工作原因受到的事故傷害，是否符合“三工”要求是判斷職工所受傷害是否為工傷的一個重要標準。工傷認定中，工作時間和工作場所相對固定，容易判斷，工作原因問題成為當事人雙方及工傷認定機關爭議的焦點。判斷是否因工產生，除了現場勘察等依據外，證人證言是一個重要的證據，但是工傷認定中的證人多為企業職工，與企業有着千絲萬縷的聯繫，故許多人拒絕作證甚至做偽證。一些證人即使在工傷認定機關調查時做了相關證明，一旦進入訴訟程序，往往當庭推翻以前所做證明，導致工傷認定困難。

3、提起工傷認定行政訴訟的一方多為用人單位，但撤訴率較高。對於沒有為職工辦理工傷保險的企業，一旦勞動部門認定工傷成立，其將支付數額不菲的醫療費、誤工費等各種費用。企業往往通過提起訴訟的方式惡意拖延賠付時間，併為日後在與受害人的調解中佔據優勢地位創造條件。如果工傷認定的行政訴訟採用判決方式結案，多數情況下企業將必須賠付各種費用，而第三人要想拿到這筆費用則通常要經過一審、二審等各種程序，延長了其接受賠償的時間。故工傷認定案件中，作為原告的企業與作為第三人的受害人都願意在法院的主持下進行調解，雙方各讓一步達成調解協議，案件的撤訴略較高。

二、造成工傷認定行政糾紛的現實原因

(一)企業方面的原因

1、企業違法成本低，責任缺失，漠視職工的人身安全。我國的工傷保險屬於強制險，勞動者自己不繳納工傷保險費，由用人單位負責繳納。對於不按法律規定繳納工傷險的單位，除要求其按規定繳納相關的工傷保險費用外，處罰方式僅僅是對主管人員和直接責任人員處以1萬元以下的罰款，這種處罰方式導致企業不參加工傷保險的違法成本較低，責任缺失，寧願冒着被處罰的風險也不願主動繳納保險費用。

2、部分中小企業基於成本的壓力怠於為職工辦理工傷保險。近幾年，中小企業以其投資少，操作靈活等優勢得到迅猛發展，成為地區經濟增長的重要推進力量。但是由於其規模小，資金鍊不牢固，中小企業的資金壓力相對較大，而目前的工傷險繳納方式是在社會保險中同醫療、養老等保險費用一同繳納，月繳納數額為職工月工資的40%，其中企業要負擔30%，因此一個月收入3000元的工人，企業若要為其繳納工傷保險費用就必須為其繳納包括醫療、養老等保險費用在內的共計900元的社會保險費用，較高的數額使得一些中小企業往往對於工傷保險費用的繳納心有餘而力不足。

3、建築業、製造業等高危行業領域發生工傷的可能性較大，人員流動較為頻繁，投保難度大。房屋建築、船舶製造等工業領域，具有短期性，人員具有流動性，這些人並不簽訂勞動合同，往往與企業約定幹完一個工程甚至是一個工程的流程即拿錢離開。人員的流動性特點加大了這些人員參加工傷保險的難度。特別是對於一些外包工程，工人隨包工頭打工，同施工單位沒有直接的聯繫，投保難度更大。

(二)行政主管部門的原因

1、勞動市場管理存在缺陷，不簽訂勞動合同的現象較為突出。勞動合同的簽訂與否對於認定是否為工傷具有重要意義。勞動合同法施行以來，我國各類企業的勞動合同簽訂率有了較大的提高，但目前仍有部分企業存在勞動用工行為不規範，不與職工簽訂勞動合同的問題。對於這類企業，一旦發生工傷事故，往往拒絕承認同受傷職工的勞動關係，從而加大了工傷認定的難度，增加了工傷認定的流程，延長了工傷認定的時間。目前一些職能部門在勞動合同簽訂監管方面存在着職能缺位現象。首先，隨着企業數量的激增，勞動保障部門的人員日顯不足，故目前勞動保障部門對勞動合同的監管基本採取的是“重點監督”和“不告不理”原則，從而無法實現對全部企業的全面監管;其次，為了保護本地企業利益，勞動保障部門對不按要求與職工簽訂勞動合同的企業處罰相對較低，消極執法也是導致諸多企業不簽訂勞動合同的一個重要原因。最後，相關部門近幾年對企業工會建設不夠重視，導致對企業勞動合同簽訂起重要作用的工會要麼銷聲匿跡要麼名存實亡。

2、工傷保險費繳納方式單一，可操作性不強。目前工傷保險費用的繳納采取的是同養老保險、醫療保險等社會保險一同繳納的方式，即企業必須將社會保險項下的所有保險費用一同繳納。這種繳費方式的設計初衷是為了最大限度的保護企業職工利益，但五種險種一同繳納的費用佔到職工工資的30%，遠高於只佔職工工資0.5%——1.5%的工傷保險費用，極易導致一些本願意為職工投工傷保險的企業由於需要繳納包括醫療、養老在內的所有費用而怠於為職工辦理工傷保險。而且這種繳納方式也不適合建築業、船舶製造業這些人員流動性強的行業。

3、招商引資的壓力造成監管部門監管不到位，相關部門沒有將經濟發展與職工利益保護協調好。為了吸引更多的企業來本地投資，服務本地經濟，地方政府在招商引資的過程中往往對外來企業承諾各種優惠措施並放鬆對其監管，為企業創造更寬鬆的發展環境，從而導致監管不全面不深入，默認企業不為職工繳納保險費用的行為，損害職工利益。

4、職能不清導致監管不力，存在安全隱患。我國法律規定，勞動部門負責工傷保險工作而安監部門負責安全生產工作，勞動保障部門與安全生產監督部門職能交叉，職責劃分不清，容易產生監管漏洞，從而導致平時監管不力，不能及時發現企業的安全隱患，造成工傷事故多發、常發，而一旦發生事故，勞動局與安監局又存在相互推卸責任的情況。

(三)勞動者方面的原因

勞動者法律意識淡薄，維權意識差，證據保存能力不強。由於遭受工傷傷害的勞動者文化素質相對較低，法律意識淡薄，在工傷事故發生前大多沒有認識到工傷保險的重要性，本身參保意願和維權意識不強。工傷事故發生後，由於維權程序複雜和維權費用高昂，大部分的人選擇與企業私了，私了不成時才申請工傷認定，往往錯過了進行工傷鑑定的最佳時機，造成部分證據消失，加大了工傷認定的難度。

三、造成工傷認定行政糾紛的法律原因

1、法律規定簡單，無法涵蓋所有的工傷情形，導致工傷認定難度加大。《工傷保險條例》第十四條規定了可以認定為工傷的七種情形，而第十五條則規定了可以視同工傷的三種情形。基於法律的侷限性和實踐的複雜性，這十條規定無法涵蓋所有的工傷認定情形。而且這些規定過於簡單，在一定程度上給了工傷認定機關很大的自由裁量權，大家極易因對其理解不同而產生糾紛。如條文中規定在上下班途中，受到的機動車事故傷害為工傷。但條款對何為上下班途中，如何斷定上下班的合理途徑並沒有詳細解釋。故該條款因認定標準過高、可操作性不強而屢受爭議。

2、“用人單位負舉證責任”不利於更好的進行工傷認定。勞動者與用人單位相比，處於弱勢地位，許多證據都為用人單位所掌握。根據《工傷保險條例》第十九條的規定“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”。工傷案件的舉證責任主體是用人單位，但實踐中，未辦理工傷保險的用人單位為了逃避工傷損害賠償責任，往往對有關證據進行了毀滅、隱瞞或者拒不舉證。儘管用人單位不舉證的，勞動部門可以根據受傷職工提供的證據依法作出工傷認定結論，但是如果用人單位就勞動部門的工傷認定結論提起行政訴訟，根據我國行政訴訟法的規定，本來由用人單位承擔的舉證責任轉移到了勞動部門，容易導致勞動部門敗訴從而從根本上損害了受傷職工的利益。

四、減少工傷認定行政糾紛的相關建議

1、明確不同部門的監管職責，做好工傷預防工作，加大對高危行業的重點監督。預防工傷事故的發生是工傷保險的首要任務，做好工傷預防工作，從根本上改善工作環境，減少工傷事故發生的可能性，有利於企業的健康發展和社會的和諧穩定。政府要明確勞動部門和安監部門在工傷事故監管中的各自職能，劃分權限，完善監管責任制和行政問責制，將安全生產的責任落實到單位、具體到個人。對於易於發生工傷事故的高危行業，要變被動受理舉報為主動加強監管措施，採取定期檢查和隨時抽查的方式確保這些行業的勞動安全保障措施，從源頭上預防工傷事故的發生，對於安全保障措施不符合要求的企業要督促其及時改進。

2、推行工傷保險單項險制度，提高保險費繳納率。五險合一的社會保險費繳納制度儘管可以最大限度的保護企業職工的利益，卻不具有靈活性，並不適合所有的行業。對於建築類、船舶製造類等人員流動性強的短期工程，可以設立工傷保險單項險。在工程開始前以工程造價為標的，結合工程的工期、人員等因素確定工傷保險費用的繳納數額，以更好的保護農民工等流動性較強的人員的合法利益。

3、加大法律宣傳力度，增強職工的維權意識。要通過到企業走訪、散發宣傳資料、召開企業職工座談會以及政府網站宣傳等方式廣泛宣傳與工傷保險、勞動合同法相關的法律法規政策，提高職工的工傷保險意識，營造勞動者敢維權、會維權和能維權的良性社會氛圍。

4、勞動部門要變被動為主動，積極維護勞動者的合法權益。首先要加大對企業簽訂勞動合同的監察力度，防止企業在用工過程中不簽訂或者簽訂不合格的勞動合同。其次在工傷認定過程中，勞動部門要積極主動行使職權，除對用人單位提供的相關證據進行審查核實外，還要主動進行調查，努力還原事實真相，為工傷認定提供紮實有力的證據。最後要主動與相關部門溝通，對於工傷認定過程中存在爭議或者疑難問題的案件要及時的與法院、勞動仲裁委員會等相關部門聯繫，相互探討，找出解決問題的最佳方案。

5、法院要加強同勞動保障部門的溝通協調，發揮各自優勢，就工傷認定的相關問題進行交流、協商。法律的滯後性、侷限性決定了其不可能涵蓋現實生活中的所有問題，法院與勞動部門要及時溝通聯繫，定期、不定期召開案件研討會議，針對工傷認定過程中爭議性較大的疑難問題，雙方要展開交流討論，發揮各自的部門優勢，儘量達成共識。法院在審理中要信息共享，針對工傷認定行政訴訟案件中存在的問題要及時總結，並定期向勞動保障部門提供司法建議。