江西省人大常委會調研報告：呼籲進一步強化風險防控意識範例

在今年的全國兩會上,地方債務問題再次成為代表委員熱議的話題。財政部表示將通過債務置換的方式,緩解地方政府的還債壓力,此舉被認為是事實上拉開了地方債的治理大幕。

“從XX年全國債務專項審計結果來看,截至XX年6月末,江西省政府性債務餘額較XX年底增幅低於全國平均水平,江西省規模在全國位列第24位,排中部六省最後。”江西省財政廳廳長鬍強表示,其中全省債務率和償債率兩項指標均低於通行控制標準,全省債務風險總體可控。

地方政府舉債緩解財政困難

1994年,中央開始推行分税制改革。這一改革減少了地方政府的財權,而事權的不斷加大,導致地方政府的財政資金缺口越來越大。“各級政府出於改善城市基礎設施、促進經濟發展和執行國家財政政策的需要,在財力有限的情況下通過舉借政府債務解決資金缺口問題,已經成為一種普遍現象。”胡強説。

《法制日報》記者從江西省財政廳獲悉,根據江西省債務系統彙總統計,截至XX年8月底,江西省債務餘額為4374.8億元。其中政府負有償還責任的債務2662.1億元,佔60.9%;政府負有擔保責任的債務854.4億元,佔19.5%;政府可能承擔一定救助責任的債務858.3億元,佔19.6%。

XX年9月,為解決多年來地方政府性債務權責不分、多頭管理等問題,江西省政府制定了《江西省政府性債務管理暫行辦法》,進一步明確了債務管理職責,規範了地方政府性債務借、用、管、還等方面的管理措施。

“為妥善處理和化解江西省歷史存量政府性債務,確保基層社會和諧穩定,維護政府信譽,建立了化債激勵約束機制,引導各級政府積極化解存量債務。”胡強説,根據中央統一部署,自XX年以來先後制定了高校、政法機關基礎設施建設、基層醫療衞生機構、鄉村墊交農業兩税等債務化解方案,積極推進債務化解各項工作。

借新還舊風險防控意識淡薄

記者瞭解到,按照新出台的預算法和國務院《關於加強地方政府性債務管理意見》的規定,從今年起,各市縣政府都不能自行舉債,地方籌措建設資金渠道必將迅速縮減,繼續通過融資平台舉借債務也不再可行,收支矛盾如何化解將是大難題。

江西省人大常委會在相關調研報告中指出,少數地方和行業存在超越自身財政收支能力,脱離實際公共需要,偏重短期政績和項目建設,盲目求大、超前,忽視長遠發展和債務管理的問題,加上一些地方(含開發區)棚户區改造安置、基礎設施建設歷史欠賬等,舉借債務較多。

審計結果表明,截至XX年底,江西省有5個市本級、2個縣級、65個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%;有的經濟技術開發區和新區債務率已經高達200%以上。截至XX年6月底,江西省政府還貸高速公路債務為480.99億元,成為債務償還壓力最大的行業。XX年還要加大對全省國省道改造、農村公路建設的投入,更是捉襟見肘。南昌市高新區今後三年僅還建安置房、南昌航空城建設資金需求就達440多億元,靠其自身財力無法解決。

目前各級政府性債務主要以中短期債務為主,且已進入償債高峯期,在地方政府財力有限的情況下,不少債務只能通過“借新還舊”來消化。去年江西作為中部唯一省份列入地方政府債券自發自還改革試點範圍,發行143億元地方政府債券,其中35億元用於償還當年到期的XX年全省各級舉借的地方政府債券本金。

償債資金依賴土地出讓收入

各級政府債務資金主要投向公益事業和基礎設施建設,一般投資規模大、週期長、回報率低,償債資金來源一般為公共預算收支、政府性基金收入等,但仍未建立完善的償債長效機制,償債資金來源不確定性因素較多,對土地出讓收入依賴性大。

從審計結果看,截至XX年底,11個市本級、90個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額為1022.06億元,佔省市縣三級政府負有償還責任債務餘額2187.79億元的46.72%。但從XX年前三個季度的相關統計數據來看,目前房地產市場整體已呈成交縮量、價格調整的運行態勢。

在調研中,地方普遍反映當前土地流拍現象增多、政府土地出讓收入大幅減少,如果房地產市場繼續發生大幅度波動,地方政府土地出讓收入將減少,就會出現政府性債務無法清償的嚴重狀況。

“要提高認識,進一步強化政府性債務風險防控意識。”調研報告指出,應按誰舉債、誰受益、誰償還的原則,明確舉債主體的責任,疏堵結合,積極妥善化解現有存量債務風險。按照中央統一部署,抓緊做好對現有存量債務的甄別。對融資平台現有債務進行清理,經營性融資項目要與政府脱鈎,相關債務轉為企業債務,促進政府融資平台轉型升級,提高融資平台公司的資產質量和償債能力。對甄別後的存量債務報經國務院批准後,分門別類納入政府預算管理。

同時,通過採取發行政府債券置換符合條件的存量債務,將短期債務逐步置換為長期債務,優化債務結構,進一步降低政府利息負擔;切實落實國有資源有償使用制度,充分引入資源開發競爭機制,實現國有資產和公共資源收益最大化,拓寬償債資金來源渠道。此外,還可以探索推廣ppp模式(公私合作)融資,從傳統的“政府包攬式”公共服務向政府和社會資本合作方式轉變,激發民間資本參與城鎮化建設和公共服務融資的活力,減輕政府性債務負擔,為有效剝離政府債務尋求出路。

報告建議建立並落實責任制

目前,除地方政府債券以外,政府性債務收支尚未納入預算管理和監督,加上以往舉債主體多樣化、資金使用績效評價機制不健全等原因,債務資金借、用、管、還過程中存在一些不嚴格、不規範行為。

調研發現,部分地方違規通過bt、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務、違規提供擔保、違規將債務資金投入資本市場、房地產市場和用於修建樓堂館所;融資平台公司等單位違規發行債券等行為時有發生,涉及金額較大。

據介紹,全國目前尚未建立起一套自上而下、科學統一的債務分類、風險預警體系,預警指標是否真正客觀準確地反映債務風險狀況、主要指標之間如何銜接、各個指標占多大權重沒有明確規定,審計和財政對債務分類劃分、存量債務底數的理解和統計口徑仍不一致。

調研報告重點指出,要加快落實財税管理體制改革相關措施,健全各級政府之間財力與事權相匹配、事權與支出責任相適應的制度,努力解決好政府性債務怎麼借、怎麼管、怎麼用、怎麼還四大問題。

調研報告建議,各級政府及有關部門應建立並落實政府性債務責任制,將地方政府性債務狀況和管理納入政府目標管理績效考核、領導幹部經濟責任審計範圍,進一步強化責任追究。同時,加快建立權責發生制的政府綜合財物報告制度,逐步把地方政府性債務收支納入全口徑預算管理,推進政府性債務信息向社會公開,主動接受人大代表和社會各界的監督,讓政府債務在陽光下運行。