我市農村土地流轉真實情況分析調研報告

近年來，湘鄉市農業經濟取得了較快的發展，土地流轉也呈現出規模不斷擴大、流轉形式多樣、多種組織參與的特點。為了全面掌握全市農村土地承包經營權流轉工作情況，加速推進湘鄉市農業和農村經濟發展，湘鄉市統計局組織課題組深入全市各鄉鎮辦事處及市直有關部門單位，對農村土地承包經營權流轉工作進行了專題調研。

一、湘鄉市農村土地承包經營權流轉的現狀及成效

湘鄉市位於湖南省中部，總面積XX平方公里，人口91.5萬，下轄3鄉15鎮4個街道辦事處。共有708個行政村，8040個村民小組，農村土地承包户223547户，農村承包人口767865人，承包耕地面積為678652畝。近年來，湘鄉市的農村土地流轉工作有了較好較快的發展。據不完全統計，全市農村土地流轉面積近18.2萬畝。其中耕地流轉面積64734畝，佔耕地總面積的9.54%，涉及農户5.2萬户，佔總農户的23.3%。承包方式以轉包、租賃、轉讓為主。

湘鄉市農村土地流轉在土地的合理有效利用，推動農業和農村經濟建設上，發揮了十分重要的作用。同時也帶來了農業農村發展的一些新變化，取得了一定的成效：

1、促進了農業結構調整和農村土地的規模化、集約化經營。通過土地流轉，把零星的土地從農民手中集中連片，進行適度規模經營，大力發展規模特色產業，促進了土地、資金、技術、勞動力等生產要素的合理流動和優化組合，實現了土地資源的充分利用。

2、推動了農業經營機制的創新。主要是通過農業產業化龍頭企業和農民專業合作社，採用“公司+基地”、“合作社+基地”的模式，與農民簽訂流轉合同，建立現代農業生產基地。

3、提升了農業綜合生產能力和土地利用率。土地流轉促進了農業機械化和農田水利基本建設。

4、促進了農村剩餘勞動力的合理轉移。通過土地流轉，打破了一家一户封閉式的經營格局，使土地逐步轉向種田大户，既提高了土地的集約化程度，又解放了大批農業勞動力，使許多農民可以離開土地安心外出務工經商，轉向二、三產業，從而優化了農村勞動力就業結構，促進了農民轉移就業。

5、增加了農民收入。農民通過土地流轉，既可以獲得流轉收入，還可以騰出手來從事其他工作，有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入，或通過就近在流轉的生產基地務工賺取工資收入。

二、當前湘鄉市農村土地流轉中存在的主要問題

1、土地流轉的行為不規範。一是土地流轉存在隨意性和不穩定性。許多流轉特別是農户之間的流轉都沒有建立穩定的流轉關係，流轉期限短。除林地流轉期限較長以外，以轉包為主的農户間的耕地流轉，期限一般1—3年，有的更短。二是流轉無合同或合同不規範。大部分地方土地流轉都沒有合同，特別是水田流轉通常用口頭協議的方式進行私下流轉，即使有合同，也存在權利義務表述不清、利益分配不規範等不完善之處，這種情況極易造成土地承包關係混亂，形成土地流轉糾紛隱患。

2、鄉村兩級中介組織和管理服務機構功能不健全。對於農村土地流轉僅僅停留在一般性的引導管理上，缺乏對農村土地流轉的有效管理和服務，農户自發土地流轉佔相當比重。特別是在邊遠地區，多數農户土地流轉發生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，有些是被動流轉，因無力耕種，談不上精耕細作，導致土地質量下降。

3、政策宣傳和扶持力度還有待進一步加強。主要是農村土地承包政策宣傳教育沒有跟上來，農民思想認識不足，心存疑慮。部分農民怕土地流轉會失去承包權，影響自己的利益。因此，寧可粗放經營，甚至撂荒、棄耕，也不願意將土地流轉出去。另外，由於湘鄉市就土地流轉還沒有出台具體的指導意見和扶持政策，因此，鄉村基層幹部沒有把土地流轉工作納入重要議事日程，去正確引導農民依法有序流轉。

三、當前制約湘鄉市農村土地流轉的主要因素

1、土地分散經營制約着土地流轉。由於土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊。劃分土地時以及後來的幾次小調整留下的種種弊端，嚴重製約着生產力的發展和產量的提高。湘鄉市人均耕地僅0.85畝，而且每户的承包土地相對分散。這種土地的分散經營，要轉為集中規模經營，由於涉及的農户多，農户之間的思想認識不一致，嚴重製約了土地的有序流轉，影響了土地規模效益的發揮。

2、農民缺乏社會保障制約着土地流轉。農村土地對於農民來説，普遍具有社會保障和就業兩大功能。這就決定了農民把土地作為命根子來看待，不願輕易離開土地。他們認為，有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以返鄉種田，心裏踏實。同時，由於目前城鎮化水平較低，吸納農民就業能力不足，農村剩餘勞動力向城鎮轉移空間有限，以及農民自身知識技能的儲備不足，進城就業門路窄，無法在城市獲得穩定的職業和收入，因此，農民始終把土地作為自己的最後保障。

有錢的不在乎土地流轉所得的收益，沒有錢的更惦戀土地。有的寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不願將土地轉讓出去。另外，近年來國家將各種惠農補貼直接發放給承包農户的發放方式，也挫傷了部分種糧户的積極性。

3、效益價格低廉制約着土地流轉。雖然政策倡導土地要有償流轉，但是土地流轉的價格極低。造成這種現象的原因：一是農業比較效益低。據農業部統計，全國稻穀、小麥、玉米三種糧食的畝平均成本481.1元，以來由於生產資料價格大幅上漲，有的甚至成倍增長，畝均成本再次增加60—80元，畝利潤僅為185.2元，按照複種指數2計算，平均畝利潤僅為370.4元。受此影響土地流轉的價格難以提高，流轉農户難以獲得較高的土地收益，因此選擇粗放經營而不流轉。二是土地流轉渠道不暢。由於缺乏信息渠道，缺乏規範統一的土地流轉市場，急於流轉土地的農民只能低價或無償把土地轉讓給別人耕種。三是農民土地經營流轉價格意識淡薄。土地流轉價格不像普通商品價格那樣容易確定，且目前又沒有完整的價格評估機制，從而導致農民價格意識淡薄。四是農業特色產業少，帶動力不強，使得土地流轉規模化經營程度不高。而評價土地流轉的成效，一個重要的標誌就是看農民流轉土地後，通過經營主體的集約化經營，土地的產出效益比流轉前是不是提高了。有特色有優勢的產業，對形成適度規模經營有明顯的推動作用，但從調查的情況看，許多地方由於缺乏效益明顯、可持續性強的特色農業產業的有力支撐，農用地需求相對較少，許多農户面臨着土地向何處流轉的困惑。

4、農業規模經營風險大制約着土地流轉。農業規模化經營一般前期投入資金大，回籠週期長。加之缺乏配套的風險防範機制作保障，自然災害、市場波動、經營不善等不確定因素均可導致產業效益降低甚至血本無歸，一旦發生這類情況就難以保障農民的土地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩定。另外，水田流轉對於種糧大户也有些現實問題難以解決。如糧食收割後怎麼曬乾處理等。因此大多數流轉經營主體對土地流轉表現得很謹慎，不敢輕易接手。

四、推進湘鄉市農村土地流轉的建議

1、加強土地流轉政策的宣傳和典型引導。廣泛深入地宣傳農村土地承包經營權流轉的政策和法律法規，使農民對土地流轉有新的認識，改變一些農户寧可拋荒、不可失地的想法，解決農户土地流轉中的思想顧慮。幫農民算好賬，進行流轉疏導。通過算賬，使一部分農民將承包土地通過流轉實現規模經營、集約經營。加強典型引導。積極引導農民進行探索性示範試點，讓農民看到土地流轉的好處後，因勢利導促進土地正常流轉。因地制宜，分類指導，根據城郊地區、交通幹線沿線和邊遠地區不同的情況，在每個鄉鎮辦事處重點抓好1—2個村的土地流轉工作，特別是在完善土地承包機制、推進土地流轉上要有所突破，為逐步在面上推開探索和積累經驗。

2、健全鄉村兩級管理服務機制，規範土地流轉行為。以鄉鎮辦事處農村經營管理部門為依託，全面建立鄉級土地流轉服務中心和農村土地承包糾紛調解仲裁機構，各行政村都明確村主任為土地流轉信息員，有條件的村建立土地流轉服務站。積極培育規範的土地流轉有形市場，建立農村土地流轉信息網絡，為農村土地流轉搭建服務平台，承擔農村土地流轉政策的指導、業務諮詢，以及土地供求登記、信息發佈、項目推介、中介協調、合同鑑證、跟蹤服務和糾紛調處仲裁等服務工作。同時各級財政要安排專項資金解決必要的服務體系建設資金和工作經費。村級土地流轉服務站或信息員，隨時收集並向鄉（鎮）土地流轉中心報送土地流轉供求信息，參與流轉收益評估，協助土地流轉雙方簽訂土地流轉合同。通過市、鄉、村三級服務網絡的有效結合，為土地流轉提供便捷有效的服務。

3、建立扶持獎勵的優惠政策，推進土地流轉進程。湘鄉是農業大市，如何推進土地流轉，做好“三農”文章，政策導向是關鍵。因此建議儘快出台政策，加大財政獎扶力度。對達到一定規模的龍頭企業、專業大户和農民專業合作組織，按各地產業佈局規劃，每年安排一定的獎勵資金給予扶持和獎勵。把扶持壯大龍頭企業、專業大户和農民專業合作組織，作為促進農村土地流轉的一個重要抓手和有效途徑。同時還要採取多渠道扶持、多部門發力的方式，加快農業產業化進程，促進農業規模化集約化經營。在項目建設扶持方面，要把現化農業建設、移民建設、退耕還林、農業綜合開發等項目重點優先安排，引導土地有序流轉；在金融支持方面，要由農發行、農業銀行、農村信用合作社、村鎮銀行等金融機構研究制訂關於全面推進土地承包經營權抵押貸款的實施細則，開展承包經營權抵押試點和流轉收入質押貸款業務，解決農村土地流轉和農業產業化發展中的資金投入這一瓶頸問題。

4、積極創造良好條件，優化土地流轉環境。一是大力提升農業產業化水平，帶動土地適度規模經營。要制訂現代農業的發展規劃，突出發展本地特色產業。進一步加大農業招商引資力度，促進農業生產的區域化、專業化、規模化和企業化，提高農業生產效益，以此推動土地流轉的適度規模經營。二是大力發展非農產業，加快農村剩餘勞動力轉移。土地流轉和土地集約流轉將產生更多的農村剩餘勞動力，如不能有效解決勞動力轉移問題，勢必會影響土地流轉和農村穩定。因此，要通過多種形式，加大對農民的科技素質和就業技能培訓，加大勞務輸出力度，實現更多的農村剩餘勞動力在外地或本地務工經商。三是加快完善農村社會保障體系。要逐步建立農村養老、醫療、生育、傷殘等保險，完善社會救濟、社會福利、社會互助等方面的社會保障制度。從而逐步弱化土地的福利性質和社會保障功能，突出其生產發展和增收致富功能，為土地轉出者解決後顧之憂。四是建立農業規模經營的風險防範機制。積極開展政策性農業保險試點，建立健全農業風險保障機制，以防範產業發展不利因素，減少農業受災害等原因造成的損失，為經營者營造良好的發展環境。