國內外食品安全監管模式對比調研報告

闡述了國外食品安全監管模式及其共性特點。分析了國內食品安全監管模式，比較了與國外監管模式的不同。以國外食品安全監管經驗及tem 原則為基礎，提出了改革中國食品安全監管模式的對策建議。關鍵詞 食品安全監管模式 全面應急管理

1引言

近年來．我國的食品安全事件頻發．不僅危害人民生命財產安全．損害政府公信力．也打擊了消費者的信心。抑制了正常消費．這非常不利於食品行業的健康成長。如何防範食品安全事件頻繁發生．成為一個迫在眉睫的研究課題 本文以此為出發點．以國內外食品安全監管模式分析為基礎．提出基於tem 原則的對策建議

2 國外主要國家食品安全監管模式

國外發達國家的食品安全監管制度完善．大多建立了涵蓋所有食品類別和食物鏈各環節的法律法規體系 但其食品安全監管部門設置存在顯著差異．具體可分為多部門監管模式和單部門監管模式

2．1 多部門監管模式

美國是多部門監管模式的代表 以美國為例．美國聯邦及各州政府具有食品安全管理職能的機構有20個之多．但其中最主要的．具備制定食品安全法規和進行執法監管的聯邦行政部門有5個：衞生部(department of health and human service．dhhs)的食品藥品管理局(food anddrag administration，fda)、農業部(u．s．department of agriculture．usda)的食品安全檢驗局(food safety and inspecti0nservice。fsis)和動植物健康檢驗局(animaland plan t health inspection service．aphis)、環境保護局(environmental pro．tection agency，epa)、海關與邊境保護局(bureau of customs and border pmtee．tion，cbp)。

美國選擇多部門監管模式的根本原因在於美國建國之初就制定了執法、立法和司法三權分立的國家治理原則．食品監管也不例外 但必須注意的是，美國主要是按照食物的種類來劃分部門職能。這樣在對特定食品進行監管時實現了功能上的集中監管。

2．2 單部門監管模式

單部門監管模式是歐美國家選擇的主流食品安全監管模式。

(1)加拿大。加拿大1997年3月通過《食品監督署法》，在農業部之下設立一個專門的食品安全執法監督機構— — 加拿大食品監督署(canada food inspection a．gencv。cfia)，統一負責加拿大食品安全、動物健康和植物保護的監督管理工作。加拿大食品監督署負責農業投入品監管、產地檢查、動植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監控、加工設施檢查和標籤檢查，真正實現了“從農田到餐桌”的全程性管理。

(2)德國。德國於XX年初將原由衞生部負責的食品安全管理職能交由新成立的消費者保護、食品和農業部負責。其他有關部門(主要是衞生部門)依法應在自己的職責範圍內配合農業部門的農產品質量安全管理工作

(3)英國。英國政府1998年發表了白皮書“食品標準局— — 變革的動力” 白皮書指出政府有必要設立標準局． 以結束食品安全和標準發佈管理方面混亂不明的狀況。其後頒佈(1999年食品標準法》，於2oo0年4月成立了一個獨立的食品安全監督機構— — 食品標準局(food standardsagency。fsa)。fsa的宗旨是保護與食品有關的公眾健康和消費者的利益．其遵循三個指導性原則：消費者至上：開放性和參與性：獨立性。它的使命是與地方當局合作．藉助肉食品衞生局(meat health ser．vice．mhs)的工作對食品安全和標準有效地進行實施和監督：採用準確和明示的標識支持消費者選擇：就食品安全、營養及食用向公眾和政府提供諮詢。

(4)丹麥。改革前，丹麥的食品安全由農業部、漁業部、食品部三大部委共管，每個部門都擁有自己的領導和職員。另外．三大部委下設一些代理機構．還有多個服務單位．形成龐大的管理系統。監管機構的複雜性．導致當時的食品安全監管出現一系列問題．主要表現在各個部門的職責發生重疊或者出現分割區．各個部門的檢測出現衝突，資源利用效率低下。通過合併．丹麥政府成功地將由三個部門共管的食品安全監管機制轉變為一個獨立的食品安全監管機構— — 食品與農業漁業部．統籌對全國的食品安全進行監督

2．3 國外食品安全監管的主要特點

(1)整合資源實行統一監管。在不斷促進和完善食品安全監管工作的過程中．不少國家和地區紛紛將食品安全的監管集中到一個主要部門．並加大各相關機構間的協調力度。以提高工作的效率．避免了因職能交錯造成的管理體系混亂 美國雖然實行的仍是多部門監管模式．但國會已多次提出改革現行體系．而且美國中央政府層面成立了專門機構協調執法．加強各部門的合作。

(2)公眾廣泛參與，監管公開透明。無論是以美國為代表的多部門監管模式還是以英德為代表的單部門監管模式．其政府都倡導公眾的廣泛參與、工作方式公開透明。實踐表明。社會公眾參與其中，可使相關制度更加完善、管理更為有效．同時也能增強公眾對食品安全監管的信心

(3)強調食物鏈的全過程管理。強調對“從農田到餐桌”的整個生產經營全過程的有效控制． 廣泛運用haccp(hazardanalysis critical control point． 即危害分析關鍵控制點)方法對食品衞生和質量進行嚴格控制。並以此為基礎實行問題食品的追溯制度。

3 中國食品安全監管模式分析

我國中央一級的食品安全管理工作主要由食品與藥品監督管理局、衞生部、農業部、國家質檢總局、工商總局和商務部共同負責，向國務院報告工作。目前，我國採取的是典型的多部門管理模式．按照生產、流通、消費的環節進行分段監管。根據相關文獻．歸納出各部門職責及管理環

節見表1。

由表1可知．六部門均有權對食品安全進行監管．這種分階段監管模式本是為了分權制衡，並實現對食品的全方位監管。但在實踐中出現了很多問題．主要表現在：

(1)與發達國家相比．我國的食品安全監管將注意力更多集中在食品衞生的層次．未能上升到食品安全層面。在歷次打擊“假冒偽劣”的行動中．牽頭者多為工商行政部門，打擊重心也多是小作坊、黑作坊等“假冒偽劣”產品．對正規生產商家生產的“劣” 產品關注不多。2oXX年席捲全國的“三鹿事件”充分暴露了這一特點

(2)我國的食品安全監管部門眾多，且職能交錯，難形成合力．易出現“多頭管理，無人負責”的現象。發達國家的食品安全監管權力多集中在兩至三個部門．易組織“聯合執法”行動．我國的食品安全監管權力過於分散．“聯合執法”具有天然的劣勢。且過多的監管環節也易滋生“權力尋租”．不利於守法企業的發展壯大。與此相比，美國雖同樣是多部門監管．但主要是按照食物的種類來劃分部門職能。在功能上實行了對特定食品的集中監管

4 對策建議

吸收國外先進的食品安全監管經驗，我國必須對食品安全監管模式進行必要的改革 結合武漢理工大學危機與災害管理中心提出的tem (total emergency man．agement．全面應急管理)“五全模式”(全過程管理、全系統管理、全面應急響應、全手段管理、全社會管理)，本文認為必須做好以下方面的工作

4．1 加強監管．完善監管體系

這是首要任務．必須健全監管體系，消滅監管盲點。由於我國食品安全監管實行的是分段監管模式．不同監管主體的責任分工會有重疊或遺漏．“多頭管理．無人負責”的情況難以避免。應進一步明確這些銜接環節的監管責任的歸屬主體．健全監管體系。同時，應處理好對重點企業的保護和監管兩者間的關係。由於地方保護及經濟利益的原因．目前我國對國家知名企業的保護有餘而監管不足。吸取“三鹿事件” 的教訓．中國已停止執行食品行業的免檢制度．加強了對重點企業的監管但要防止加強監管演變為過度監管．不能“矯枉過正”． 以免給企業正常運營造成不良影響 這也是tem 模式全過程管理及全系統管理原則的體現。

4．2 加強司法獨立性。加強社會監

食品安全監管必須注意正確處理行政、司法間的關係，防止出現“行政非法干涉司法”的現象。加強司法的獨立性．能使弱勢的消費者掌握與強勢企業的對抗武器．亦能有效阻止食品企業不規範行為。必須加強社會監督，強化輿論手段 輿論永遠都是強大的公共管理武器．正確地引入社會監督，能有效減少企業的不法行為．現代媒體的無孔不入也為社會監督提供了方便便捷的途徑。

4．3 建立中央級的食品安全信息發佈中心．實現全面應急響應

實踐證明．在危機發生的初期，及時向公眾發佈及時、真實及分析合理的信息，是控制危機的重要手段． 響應時間越短越有利於危機的管理 “四川廣元柑橘事件”就是由於缺乏全面應急響應平台．地方政府發佈信息過晚．造成控制時機的延誤，最終導致了數以十億元計的經濟損失。應建立從中央到地方的食品安全信息響應系統，以便及時對食品安全信息進行及時通報。

4．4 建立全員參與的危機管理體制

目前．中國有相當比例的消費者忽視食品安全．對食品安全聽之任之，這在無形中為不安全食品提供了市場。而也有一部分消費者對食品安全過於悲觀．“因噎廢食”同樣也不利於食品產業的健康成長。中國應培養公民正確的食品安全管理意識，樹立正確的危機觀。形成“有危必報、有報必實”的局面．既不給不法企業生存的環境．也不因虛假信息的錯誤傳播而導致不必要的損失．這也是全社會管理原則的體現

5 結語

近年來． 中國的食品安全事故已使相關企業的聲譽及經濟都蒙受了巨大損失．也引起了多次國際糾紛。而伴隨着國內消費者安全意識的覺醒．也呼籲政府進行必要的改革．以順應這一發展趨勢的要求．這同時也是建設和諧社會、打造服務型政府的內在要求。