強化伸縮性經費管理提升使用效率調研報告

伸縮性經費，是指生活費中供應實力不易把握、經費規模不易控制的那部分經費。它的最大特點是彈性大、隨機性強、經費總量不固定。通常將探親路費、隨軍家屬無工作困難補助費、客飯費等列為伸縮性經費。伸縮性經費雖然在生活費中所佔比重不是很大，但它直接關係到廣大官兵的切身利益，影響到部隊凝聚力和戰鬥力的形成。近年來，經過不懈努力，我們雖然在生活費規範化管理方面取得了明顯成效，制約生活費管理的一些內在矛盾也基本得到了解決,但由於管理機制和手段相對滯後，伸縮性經費管理的外部環境還存在一些薄弱環節,隨着改革的深入，又出現了一些新情況和新矛盾，筆者就目前制約伸縮性經費存在的主要問題和如何加強伸縮性經費的管理談點粗淺的認識。

一、伸縮性經費存在的主要問題

（一）單位抓管理與零效益之間的矛盾。任何管理活動都是以最小的成本來獲取最大的收益為最終目的。目前，軍以下部隊的生活費管理實行標準領報、實報實銷為主，指標管理為輔的管理辦法，其中指標管理中的大部分經費，在軍以下部隊也只是在上級確定的指標範圍內實行實報實銷，如果有結餘，單位也不能留用和支配；如果超指標則不予核銷，實際上這是一種限額管理辦法。由於伸縮性經費隨機性強、標準複雜、情況特殊，且涉及單位和個人的切身利益，管理的難度很大。按照總部的要求，各級財務部門雖然在嚴格控制供應實力，強化預、決算管理，加強監督考核等方面下了不少功夫，投入了不少精力，但成效並不明顯，仍存在享受範圍不斷擴大，經費規模不斷膨脹等問題。究其原因主要是由於管理的成本與收益成反比所致。也就是説，一個單位投入的管理成本越大，管理的效果就會越好；投入的管理成本越小，管理的效果就會越差。單位管理的零效益，挫傷了軍以下部隊抓規範、促管理的積極性。

（二）個人違規的不正當收益與低風險之間的矛盾。在市場經濟條件下，收益與風險應該是成正比的，即收益越高，風險就越大；收益越低，風險則越小。近年來，我軍出台的每項生活福利待遇，都體現了軍委和總部對廣大官兵的深情厚愛，起到了改善官兵生活、把握軍隊建設方向的重要作用，但對個人違規行為還缺乏一定的約束力。生活費管理制度是在我軍長期發展中逐步形成的，一些規章制度與社會主義市場經濟條件下的管理實際已不相適應。如伸縮性經費管理中，有關人員享受範圍在制度上有一定的“彈性”，造成實力界定隨意性強、操作難度大，給一些單位和個人提供了鑽空子的便利條件，明知個人不符合享受範圍，卻違規請領、申報，使主管部門審批、核准、發放更難以把握。在通常情況下，只要是一旦個人申報、單位請領，往往一路綠燈放行，即使是核減了，個人利益也受不到任何損失；如果核發了，個人則得到額外收益。由於違規收益人得不到有效責任追究，甚至出現了“白領白不領，領了也白領”的怪圈子。為了獲取不正當利益，有的甚至不擇手段獲取假證明、假憑證、假批件。這些違規行為之所以屢禁不止，歸根結底，就是由於責任追究和經濟處罰機制不夠完善，從而使個人獲取的收益與其承擔的責任風險極不一致所造成的。

（三）部門享受權利與承擔義務之間的矛盾。權利與義務是統一的，享有權利的同時也應履行相應的義務。多年來，我軍的財務管理制度已基本形成了一個完整的管理體系，體現了責權利的統一。但由於伸縮性經費與其它標準經費相比有着不同的特點，其管理手段沒有充分體現責權利的統一。伸縮性經費管理的關鍵是供應實力的界定。目前管理程序主要是由軍務、幹部、軍需等職能部門履行審批權限，而後由財務部門據此核准供應。但在實際工作中，由於財務部門與職能部門的分工不同、工作的側重點不同，工作協調難度很大，管理缺乏及時性、準確性和有效性。職能部門只注重軍事效益和政治效益，而財務部門則更注重保障效益和經濟效益。從整體利益上講，兩者是一致的，都是為了部隊建設和提高部隊的戰鬥力。但從局部利益上卻很難協調統一。職能部門具有管理供應實力的強大信息資源和界定、審批供應實力的職責權限，但有的職能部門卻不願管、不想管，財務部門又不能越權代替，從而導致供應實力的審批把關不嚴、實力聯審堅持不夠，伸縮性經費管理的關鍵問題長期得不到有效解決。究其原因，就是部門間缺乏有效協調和制約，使其權利和義務不對稱。

二、處理上述矛盾的思路和對策

（一）運用利益驅動原理，以效益促管理。以效益促管理，是調動各級部隊生活費管理積極性的重要途徑。為此，應明確各級各部門管理的目標，針對伸縮性經費的特點，劃分經費類別，採取切實可行的措施和手段，把深化伸縮性經費管理變成各級各部門的自覺行動。如對客飯費、隨軍家屬無工作困難補助費等福利性經費實行指標控制，通過確定科學合理的經費指標，調動各級管理的積極性。對管理好的單位，生活費結餘部分應歸本單位掌握支配，用來解決部隊官兵生活方面的問題，使各級部隊嚐到管理的“甜頭”，得到“實惠”。反之，超指標部分應由單位墊支，加大管理部門的壓力和動力。對固定夜餐費、衞生保健津貼、崗位（職務）津貼等崗位性經費，實行按編制人數供應，超編不發，這樣既有利於落實編制，又有利於控制不規範調動、杜絕界定供應實力的隨意性和不確定性。對探親路費、遺屬生活補助費則應實行工資化發放。以前，探親路費工資化的最大障礙是探親經費能否足額保障。隨着士官制度改革，義務兵不再享受探親待遇，而幹部、士官目前的工資收入，完全能夠承受因探親路費工資化發放而可能出現的經費保障差額。總之，只有把管理和效益掛鈎，才能切實調動各級管理伸縮性經費的積極性，真正形成齊抓共管的局面。

（二）健章立制，加大隨意違規行為的處罰力度。伸縮性經費的管理是一項基礎性、經常性的管理工作，必須進行多層次、全方位的立體化管理才能湊效，而調控、協調和約束各方利益的最有效辦法就是依法辦事，照章辦事。一是完善審批手續。嚴密伸縮性經費的實力界定、供應發放手續，嚴格審批程序和權限，防止就高不就低、就寬不就嚴，發人情錢、發關係錢的行為；二是加大違規處罰力度。對違規申報和請領經費的單位和個人，一旦發現就要堅決扣收和停發，並視情給予批評教育和一定的經濟處罰，做到違規必究、執紀必嚴，維護伸縮性經費的嚴肅性和合理性。三是完善領導責任追究制。對濫用職權、違規發放的責任人，要視情況給予批評教育、調離工作崗位或者予以紀律處分，從而達到增強自覺守法意識的目的。

（三）完善監督制約機制，形成齊抓共管的良好氛圍。伸縮性經費的管理工作具有綜合性的特點，僅靠財務部門單打獨鬥是遠遠不夠的，只有與司政後防有關職能部門密切協調、齊抓共管，才能形成合力。一是加大宣傳力度。要通過宣傳教育，把思想統一到軍委“保生活”的指示精神上來，讓每個官兵都知標準、懂規定，提高廣大官兵抓落實的自覺性；二是完善責任制。財務部門對伸縮性經費的管理負主要責任，軍務、幹部等職能部門對實力的管理負直接責任。如人員實力變化，職務軍銜晉升，各種專業補助、補貼的統計，必須有軍務、幹部等部門的密切配合才行。但由於目前的法規制約能力不夠，各唱各的調，難以形成合力，只有明確責任，分工負責，才能變財務部門一家管理為各職能部門齊抓共管；三是加強民主監督。充分發揮廣大官兵民主監督的權利，對隨軍家屬生活困難補助等敏感經費進行張榜公佈，增加發放的透明度，鼓勵廣大官兵對違規行為進行舉報監督；四是建立分級檢查制度。由於同級職能部門相互協調監督的力度較弱，只有建立分級檢查制度，實行歸口負責，一級抓一級，上一級主管單位通過實力界定、管理考評等方面的考核，與職能部門的政績掛鈎，才能調動各級管理的積極性。只有這樣才能為部隊建設和提高部隊戰鬥力發揮保障作用。