我們要什麼樣的城市化經濟大綱

“城市化”正在成為新的發展熱點，較貧困的省份和城市，聲音又高些。像90年代初期的第三產業熱一樣，人們從中看到了不同的機會，有各自的理解和動機。那麼，究竟應該“加快”什麼樣的城市化？借用發展專家斯蒂格利茨的評語：“問題不是城市化進程是否會發生，而是它如何發生，億萬中國人今後幾十年的生活水平將取決於這個問題的解決。”

方略：

小城鎮化還是常規城市化

“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”是改革以來的長期方針。依靠小城鎮吸納農村人口，最晚在1984年，已有可操作的政策內容。主流觀點把我國的小城鎮戰略與常規城市化進程做對比，認為既可以避免“大城市病”，又可以減輕我國城市人口高福利（和高福利成本）帶來的財政壓力。目前，對城市規模進行謀劃佈局仍然是政府主導城市化進程的要旨。那麼，小城鎮化究竟是符合國情的唯一出路，還是對傳統體制的“路徑依賴”，這樣提出問題確有必要。

積極發展小城鎮的主張，起自指令性經濟時期，改革以後成為一種平滑過渡。新中國建立初期，為了加快工業化，以推遲農業現代化作為“必要代價”，導致城鄉差距不斷拉大，於是設置城鄉壁壘緩解城市壓力，從而阻斷了城市化自然進程。為維持速度，繼續挖農業、壓消費、背離城市化規律。這使得我國產業層次有着不同於一般二元經濟結構的體制特徵。結構難調整，癥結就在於成長方式未變。一是大量剩餘勞力因城鄉壁壘積澱在有限的耕地上。二是“吃偏飯”造成工業效率低下，既很少反哺農業，又不足以支撐三次產業全面興起。三是服務業缺少城市載體。四是分工和消費的驅動力明顯不足。目前的產業關係不是依次遞進，而是互相牽制，互爭發展條件。這個全局性難題主要由歷史造成，僅靠投資體制改革不足以矯治產業層次紊亂，還需要使經濟成長方式真正轉向以城市為主。

80年代鄉鎮企業在體制夾縫中崛起，給發展小城鎮的主張提供了支持。鄉鎮企業模式和小城鎮道路承接了現存的城鄉關係和粗放型增長方式，看起來改革成本和阻力小，可以避難就易，但從長遠看可能再次走上歷史彎路。不僅因為小城鎮模式無法獲得人口聚合效應與規模效益，從節約資源，保護環境及經濟合理性諸方面評價，小城鎮模式均無優勢可言。從1980年至1998年，我國建制鎮增加了1萬多個， 但是鎮平均人口僅增長60％，3萬人以上的鎮僅800多個。小城鎮的户籍限制並不嚴，人口增長緩慢，主要是因為缺少就業機會。即使放開小城鎮户口，收效也有限。

90年代中期的經濟過熱實現軟着陸以後，支撐增長的外部條件改變；加上環境和資源破壞已被從嚴限制，使鄉鎮企業的粗放擴張優勢走近終點。更進一步看，不少縣域經濟與鄉鎮企業經濟有相似性。大中型城市的經濟潛質則逐漸顯現。我國gdp超過200億元的城市1994年為21個，1998年達到54個。1999經濟欠發達的西部地區也有此特徵，例如1999年西安市的gdp佔全省比重高達42％。流動人口進城之所以加劇了城鄉社會矛盾，與其説因為農民太多，不如説因為城市過少。更不如説“離土不離鄉”的體制和政策一面繁育流動人口，一面阻礙新興城市生長，製造和加劇着失衡。

上升中的第三產業更需要以城市規模為條件。遼寧省和湖南省各有31個和29個城市（1998年），但湖南20萬人口以下城市佔71％，遼寧20萬人口以上城市佔60％，觀察第三產業比重，遼寧比湖南約高5個百分點。從全國看，1998年，我國231個地級以上城市第三產業平均比重達到44.4％，比當年全國第三產業比重高11.5個百分點；特大城市第三產業平均比重更是超過50％。更具全局性影響的是人口問題。以某一時期的總和生育率為參照，推算出經濟社會發展因素和計劃生育因素作用下，我國1971至1998年共少生6.34億人，方法似過於簡單。它忽略了刺激人口增長的新增變數。以農村普遍使用的計生追懲手段為例，高額罰款使許多超生農户致貧，長期看具有推升人口的後果。農村迄今缺乏降低生育率的內生經濟社會力量，更是不爭的事實。

農村人口至今增長過快，説明生育率偏高並非緣於“錯批了一個人”，根本原因是城鄉分割阻抑了農村發展。教育的落後和家庭勞力的重要，都刺激人口增長，户籍壁壘則固化和加強刺激程度。如果有意淡化這些“促生”因素，將誤導決策，在人口問題如此關鍵的時候，忽視時弊，不知道是否還有糾正的機會。

認識到城市化政策與人口增長率的聯繫後，其緊迫性不言而喻。國際經驗證明“教育是最有效的避孕藥” 。根據我國經驗，還應注意到，城市產生降低生育率的機制，在大城市尤其明顯。

城市化道路選擇中，一個長期被忽視的重要因素是：城鄉居民中多數人偏好進入大城市，而這就是經濟活力的源泉。提出人力資本學説的經濟學家舒爾茨説：“正是這種追求環境改善的基本原則，使個人和家庭獲得了最好的收益，也正是這種保持開放的高效率的經濟體制的原則，極大地增進着人類的福利。”

城市化伴隨工業化出現，又隨第三產業化而加快進程，其背景是產業成長帶動的產業結構、就業結構變化。當前條件下，我國城市化政策的基本着眼點不急於定位於提高城市生活質量，先要給全民族提供生存和發展的選擇空間；消除外部的（歷史包袱和資源約束）和制度的發展障礙。

與小城鎮化相對立，有觀點提出應積極發展100萬至400萬人口城市。本文不同於“大城市戰略”，而是主張順應城市化發展規律，減少對規模的制度干預，允許和鼓勵新興城市多樣性成長。城市該大還是該小的制度設計，不如讓位於綜合發展條件。

政策：

建置“城市化”還是人口城市化

對城市化進程的衡量，有不同統計口徑。我國現在通常使用城市行政轄區人口（不含市轄縣）數字， 1998年為30.4％。這裏麪包含了近年大規模縣改市、縣改區帶入的農業人口。如果以户籍管理的非農業人口計算，城市人口比重為16.1％。1999從個例中更能看出城市人口中存在虛數：山西晉城市人口200多萬，城鎮人口比率達到72.2％，但非農業人口比重為17.2％，城市建成區內人口僅佔全市人口的11.4％。

我國目前的“城市化”進程具有雙重目標，其重心放在行政建置的調整方面，意在減少機構層次，利用城市力量拉動周邊農村的經濟社會發展。依靠城市吸納農業剩餘勞力和人口的目標則被旁移。又由於現有城市人口自然增長形成“就業壓力”，使嚴控“農轉非”的政策不見鬆動，越大的城市限制力度也越大。這樣，人口城市化的政策從改革前的逆城市化（減少城市吃閒飯人口，動員下鄉）過渡到建置“城市化”（增加城市行政轄區內人口，不論其是否脱離農業），一方面維持着人口流動的城鄉壁壘與城鄉福利鴻溝，一方面又希望在經濟上實現城鄉互補，希望農業過剩勞力繼續沉澱在鄉村。

建置“城市化”的利弊此處不作全面分析。大規模的縣改市，適應了經濟社會發展的要求，還是另有利益驅動，值得認真反思。僅就城市化政策而言，建置城市化帶來的負面效應，一是雖然增加了“城鎮”人口，卻沒有相應減少農業人口。一個國家的現代化可以歸結為農民大軍的消亡，即農業的工業化。否則，城鎮人口就是一個無意義的數字。美國第一次人口普查時，2500人以上的聚居地就定義為城市，單照此口徑，我國早已城市化。二是城市行政轄區擴大和城鎮數量增多之後，城市功能卻沒有相應增強，人口、資本、資源、市場的聚集效應都不足。這起因於上述的小城鎮侷限，也與城市管理中的制度供給“過剩”，地方保護加劇有直接關係。城鄉間大市場受阻於轄區小圈子，連同一城市的區之間也搞起了封鎖。三是模糊了城市概念與城鄉邊界，最大“城市”轄區可達1XX多平方公里。城市建成區市政設施和公共服務質量偏低；城鄉結合部管理薄弱、問題多。由此帶來的土地問題尤為嚴重。城市得以“攤大餅”式擴張，郊區農村幹部熱衷於租售土地，90年代全國耕地鋭減與建置“城市化”同步加快，很難説兩者沒有關聯。大城市建成區的“退二進三”如果是企業行為，會受到成本硬約束，但作為政府行為，則有變現土地租金的利益強刺激。四是建置層次過多、管理機構重迭的弊端仍存。建置層次上，省、縣、鄉（鎮）之外，有計劃單列市、地級市、縣級市。行政隸屬有省轄市、市轄市、市轄縣、市轄區、市轄鄉鎮。好像北京的新地名，東里西里南里北里都是“裏”，該廓清處偏要混同，其理何在。

過於偏重建置“城市化”在客觀上還有鎖定城市規模的作用，使社會管理成本增大。缺乏經濟潛質的城市要維持行政級別架子，機構林立；有能力擴張的城市則越不出級別，多方掣肘。例如珠江三角洲的許多縣級市經濟實力遠強於西部省、地級城市，但銀行不能設支行，因城市級別不夠。

從建置“城市化”的實踐結果看：有潛質的新興城市成長過慢；有經濟擴張條件的城市不吸納農村人口 ；城市户籍人口凝滯、外來人口比例過高；所有城市採取歧視方式（經濟性接納社會性拒絕）對待進城農民，城鄉兩僵的“死結”至今未能解開。

大城市拒絕人口機械增長，中小城市紛紛效法大城市，原因或理由有二：一是城市人口會帶來“大城市病”，不利於提高生活質量和持續發展；二是會增加資源和基礎設施負擔，公共服務業不堪重負。對於“大城市病”，國際上已經有新的認知；“城市病”與其説是因為人口多，不如説因為行政效能低。研究和經驗證明，即使在發展中國家，超大城市的生活質量也比預測的好。專家認為，密集型居住有利於環保和節約資源。至於説城市負擔，則居民作為城市主體，既是消費者，又是生產者。僅從消費者角色來看，能聚合商業、服務業的需求，同樣是一種經濟資源，居民需要“養活”的觀念已經過時；增加一個城市居民，財政每年要多拿出幾萬元錢的説法，離事實更遠。多種公共服務的價格早已經“按成本定價”，而且漲勢居前。財政補貼如果用在經營性虧損上，與居民增量並無線性關係。況且，地方財政收入本來就是聚居民之財，謀居民之利；“眾人拾柴火焰高”，居民數量決定税基。再者，基礎設施和市政服務之所以被稱為公共產品，基本特徵就是具有非排他性。一條道路，一套電纜，並不因使用者增多而加大成本。許多城市的基礎設施何以陳舊緊缺，公共服務供給為何總是不敷需求，應該找準主要原因。

使新興城市加快人口擴容，調整政策固然重要，更關鍵的是建立政府動機。本文認為，不宜僅從“賣户口”、“賣商品房”方面尋找途徑，那樣會抬高城市門檻。從速見效的激勵辦法是將城市的建成區（含近郊）作為基準來界定城市。隨城市常住人口規模擴大，提升其行政層級（增設副地級和副省級城市），同時引入單位面積內常住人口指標，以防止單純擴展城市轄區。這樣可以把建置調整目標和真實城市化進程結合起來，解決建置級別制約城市生長的矛盾。

機制：

政府“抓”還是市場“育”

改革以來，雖有新興城市的成功個例，卻不足以牽動全局。深圳市和浙江的龍港市等，在經濟實力增加的同時，常住人口增加數十倍。而許多城市及明星鄉鎮，經濟實力訊速增長，常住人口增加卻很少。廣東一個地級市，僅工業使用外來固定工逾20萬人，每年獎勵性的户口指標不足百名。“賣城市户口”作為不規範的渠道，迄今為止負面作用大於積極效果。在大城市，加強流動人口管理，提高暫住人口收費，限定外來人口總量的工作正在抓緊進行。進城謀生的農民總數從90年代中期的8000萬人降到目前的5000萬人左右。一個城市的管理層可以把無業農民收容遣返，或者自以為可以長期做到。然而，這並沒有解決國家的問題。農民的利益即國家利益，農民沒出路，整個國家不會安康。

在限制農民進城的同時，加快城市化被許多地方政府確立為“十五”重點。儘管在論證中賦予城市化以帶動經濟增長和深化改革的意義，但涉及實際措施方面，政府觀念往往重“城”而輕“市”。地方政府擬劃的重點大同小異，一是“加強規劃管理”，二是“加快基礎建設”，三是“城市形象工程”。從最單純的動機上分析，這樣的“積極推進”也隱含着危險，很可能因此偏離城市化的真實進程和減緩當地經濟社會發展步伐。

第一，在規劃建設中產生沉重成本，會吸走本可以用於經營活動的資金。有一座建成區僅10萬人的城市，修建了比北京長安街還寬的濱海大道，主持者還被～稱頌為有遠見、有魄力、有辦法。近兩年，廣場熱、草坪熱、亮麗熱從大城市向中小城市迅速蔓延。這些“亮化、美化、綠化”工程，建設成本動輒上千萬甚至上億元，往往華而不實。如果都像大連市那樣，使城市形象與經濟社會同步前進，切實從居民需要出發，投資美化城市當然值得。但是許多城市經濟並不景氣，卻多營不急之務。依靠負債和攤派，花架子必然撐不下去，損失和浪費將堆成如山壞帳。

第二，城市規劃管理中產生制度供給過剩現象，加大民間經濟活動成本。企業成本多數轉嫁到消費者頭上，因此帶來的變相和隱性漲價抑制居民購買力，加劇供求失衡的局面，使經濟患上外熱內寒的虛症。例如城市政府規劃建設的各種“一條街”，替代了市場發育過程和多樣性規律，伴隨着對企業的不當干預，帶有明顯統制特徵。還有中小城市普遍存在的空殼市場現象和大城市的爛尾樓現象，許多起因於政府行為，是一筆筆説不明白的“學費”。真正的付費者的就是在銀行存款的所有儲户。

第三，超越實際條件的社會規制過多，會降低政府效能。所謂“法立弊生”，造租尋租活動也會相應氾濫。統制型經濟的病根就是，它要規劃和控制一切活動，但是無法控制規劃者和管理者。現實中政府的“花錢經濟”和“收費行政”的危害亟需警惕。花錢、收費的規模與部門、單位集團利益存在正比關係。這使得規制嚴格程度和“部門失控”程度也有了正比關係。幾乎找不到不附加收費的社會經濟管理活動；而審批、罰款是政府部門唯一偏好的事前、事後管理手段。

城市化進程中，最困難也是最需要做的是——管理政府。這個觀念轉變和“入世”一樣已經來得太晚了。並非巧合的是，最近清華大學於安教授談到，人們議論“入世”後企業該如何遵守世貿規則，這是錯誤的。世貿組織與中國達成的議定書草案，19條規則全部針對中國國內行政管理，沒有一條涉及企業行為。

“城”和“市”之間存在對立統一關係。一定條件下，“城”的嚴整有序會帶動“市”的繁華；另一種條件下，會出現相反的結果。城在“官”掌握下而“市”源於民間活動。所以，在改革和轉軌時期，需要做出的政策選擇並非先建城還是先興市；而是下多大力量規制政府行為，保護易受傷害的微觀經濟主體。

本文對城市化政策的具體建議：一是培育城市生長機制。城市規模取決於經濟規模和與之相連的吸納人口能力。人為地限制或擴展城市規模，都將削弱城市功能。城市要發展和成長，行政建置本位制需要靈活多樣；或者説，建置級別應當有助於強化城市功能尤其是吸納農村人口的功能。二是培育城市人口自然調節機制，減少城市保護方面的制度供給。應當多利用大城市勞動力再生產成本高的市場門檻來抑制大城市人口。此外，只有減少“城市租金”，才可能使就業與長期定居地相協調，疏通城市人口流出渠道。三是培育城鄉資源和制度貫通機制。城市的難題要靠農村解決，農村的難題也要靠城市解決。例如，農村計劃生育不能只用懲戒手段，應有獎勵獨生子女家庭的利益誘導機制，放寬農村獨生子女家庭移居城市的限制，就是可以操作的政策選擇。再例如，允許城市居民到農村租賃、開發荒山荒地，可以帶動城市資金、人口流向農村。政策的城鄉貫通有助於促成真正的城鄉一體化。四是培育強化城市功能機制，增強居民主體地位。行政管理上建成區相對獨立和穩定，可能有利於城市長遠建設，並有利於保護耕地。城市發展離不開以人為本的現代意識：商業區、住宅小區應多留公共用地；商業區和交通幹線應成t形結構；城市要留有足夠的“文明空間”。從居民目前消費水平出發，應在城區多闢簡易小區廣場，使“早市”有固定場地，又可以用於綠化和市民健身、娛樂。最主要的是，居民應有參與城市規劃決策和公益事業決策的渠道。

至於城市規模，它當然不能僅由經濟潛能決定，地質條件、水資源條件、氣侯條件等也可能成為決定因素，但後者又是微觀經濟主體不瞭解也不甚關心的。所以，一些有經濟潛質的城市不宜規模太大，這個宏觀遠見只能由政府承擔。但規模籌劃應當出自全國性的把握，出自多方專家論證，並且注重科技變量，例如計算水資源約束，要考慮到科技節水潛力，否則我國北方和西北很難找到適於擴展的城市。再就是多用優惠、鼓勵手段實行規模調控；例如可以開列鼓勵擴展城市的名單。

總之，城市化是馬克思所闡明的人類自然歷史發展過程。城市首先是經濟社會活動載體，不必都是行政建置中樞；經濟實力和潛能是人口聚居的理由而不是條件；繁榮的小城鎮是城市化的起點而不是終點；大城市在城市結構中比重上升是規律現象。當前，消除制度障礙，規制政府行為，提供政策環境，加快吸納農民進城就業併成為常住人口，發揮城市的社會穩定器、經濟加速器功能，是我國應選擇的城市化道路。

《中國經濟時報》 XX年09月01日