檢驗檢疫部門法治質檢心得體會

近年來，各地政府、行政機關均對行政指導進行了一定探索並越來越多的在行政執法工作中實踐。檢驗檢疫部門也不例外，多年來已在檢驗檢疫監管工作中，包括行政處罰工作中運用到行政指導工作方式，也得到了很多行政相對人和上級政府部門的肯定。然而，作為新興行政管理方式，行政指導工作在取得成果的同時也逐漸暴露出一些問題，其中較為突出問題的是：一些基層執法人員對行政指導與行政處罰融合的正當性存有疑問，認為二者是相互衝突和對立的兩個範疇，從而制約了行政指導在日常監管工作的運用和效能。由於行政處罰貫穿於行政立法、行政執法、行政複議和行政訴訟等各項制度之中，客觀上成了衡量我國行政法制完善程度的重要實踐尺度，也是檢驗檢疫部門考量行政執法成效的重要指標之一。

因此，筆者認為，要實現行政指導工作的日常化、長效化，就不能忽視行政處罰這一檢驗檢疫部門的常用執法手段。同時，在行政處罰的實施過程中引入行政指導手段，實現二者的結合運用，對提高檢驗檢疫執法水平，建設法治質檢有着積極的推動作用。

一、檢驗檢疫行政指導與行政處罰的關係

檢驗檢疫行政指導，是指檢驗檢疫部門在其職能、職責或管轄事務範圍內，為適應監管和服務的需要，適時靈活地採取符合法律精神、原則的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，以謀求行政相對人同意，有效地實現一定行政目的之行為。

檢驗檢疫行政處罰，是檢驗檢疫部門為達到對違法者予以懲戒，促使其以後不再犯，維護檢驗檢疫秩序，依法對行政相對人違反檢驗檢疫法律法規但尚未構成犯罪的行為，給予一定形式的法律制裁的行政行為。

檢驗檢疫行政指導與行政處罰屬於不一樣的行政法學範疇，存在着諸多的區別和聯繫。

（一）兩者的區別主要表現在以下五個方面：

1.實施依據不同。行政處罰，其適用的首要內涵即要求處罰的依據法定，即實施行政處罰必須有法律、法規和規章的明文規定，具體到檢驗檢疫部門主要是“四法五條例”。檢驗檢疫行政指導行為的依據可分為規範性依據和非規範性依據。其中，規範性依據是指具有行政指導行為內容的明確的法律規範和政策規定。如《中華人民共和國進出口商品檢驗法》第13條規定：“本法規定必須經商檢機構檢驗的進口商品以外的進口商品的收貨人，發現進口商品質量不合格或者殘損短缺，需要由商檢機構出證索賠的，應當向商檢機構申請檢驗出證。”；《中華人民共和國食品安全法》第9條規定：“國家鼓勵和支持開展與食品有關的基礎研究和應用研究，鼓勵和支持食品生產經營者為提高食品安全水平採用先進技術和先進管理規範。”非規範性依據是指不具有行政指導行為內容的法律原則、客觀情況和行政相對人的需求等，如某檢驗檢疫部門根據企業需求上門指導實驗室建設。

2.適用範圍不同。相較而言，檢驗檢疫行政指導適用範圍較寬。從對象上看，行政指導的對象包括與檢驗檢疫職能範圍相對應的所有行政相對人，而行政處罰僅指向違反檢驗檢疫法律法規應當受到制裁的行政相對人；從內容上看，行政指導的事項十分廣泛，基本上涵蓋了檢驗檢疫職能範圍內的所有事項，在違法行為發生前、發生後及處置後均可以有所作為，而行政處罰則僅限定在違法行為發生後懲治和糾錯方面。

3.實施方式不同。檢驗檢疫行政指導的行為方式較為靈活多樣，只要是符合法律精神、原則的方式都可以採用，包括提示、警示、勸告、勸誡、獎勵、建議等，如現在很多檢驗檢疫部門採用的質量分析、行政建議、行政處罰回訪、代理單位座談、許可企業證書到期預警等等；行政處罰為依法設定，《行政處罰法》明確規定有七類，檢驗檢疫涉及到的主要有：警告、罰款、沒收違法所得、暫扣或吊銷許可證等。

4.實施程序不同。目前檢驗檢疫部門對於行政指導沒有嚴格的程序規定，存在較大的靈活性，執法人員可以因時、因地、因人、因事靈活運用。行政處罰程序則十分嚴格，主要有《中華人民共和國行政處罰法》、《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規定》等，嚴格的行政處罰程序既將檢驗檢疫部門官僚武斷和伸手過長的危險減少到最低限度，又保證其能夠靈活有效地進行管理。

5.實施保障不同。檢驗檢疫行政指導要求相對人協助具有任意性，不以強制力為保障，雖然有時行政指導行為中指明行政相對人如不接受行政指導行為，可能會產生某種具體的法律後果，但這僅是當事人未履行法定義務的結果，並非表明該行政指導行為具有強制效力。如某檢驗檢疫部門向轄區內某商品註冊登記企業發出警示：“該企業的出口產品質量許可證將於三個月後到期，需及時準備換證複查材料並提前申請。”該企業未按照此行政指導的要求申請換證複查而導致許可證失效，此結果並非行政指導行為的強制效力。檢驗檢疫行政處罰則是以國家強制力為保障的制裁行為。根據《中華人民共和國行政處罰法 》第51條規定：當事人逾期不履行行政處罰決定的，做出行政處罰決定的行政機關可以加處罰款、將查封、扣押的財務拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款、申請法院強制執行。

（二）兩者之間的聯繫主要有以下四個方面：

雖然行政指導與行政處罰之間存在着如上諸多的差異，而深入分析兩者的價值取向和實踐意義可以得出，二者在價值層面和執法實踐中均有着千絲萬縷的關聯。

1.行政指導與行政處罰本身具有關聯性。《行政處罰法》第五條規定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明處罰與教育相結合是法定原則。事實上，對違法行為的懲戒本身就是一種警示教育，要做到標本兼治、達到行政處罰目的，必須使當事人不僅知道這樣做不行，還要知道為什麼不行。要達至這一目標，我們在實施行政處罰過程中必須加強解釋、説理、答疑等基礎工作，近來江蘇檢驗檢疫系統正在全面推行的行政處罰“説理式辦案”即屬於此，而這恰是行政指導在行政處罰實施過程中的具體體現。所以説，行政指導和行政處罰本身具有高度的關聯性。

2.兩者在實現檢驗檢疫行政管理目標上具有統一性。行政管理的最終目的在於維護公共利益和社會秩序，保障全體人民的合法利益。檢驗檢疫行政處罰的目標並非實施處罰，而是糾正違法行為、預防再次發生，維持良好的檢驗檢疫秩序。檢驗檢疫行政指導則是以勸告、建議等非強制性方式，向相對人施加作用和影響，促使其為或不為一定行為，以達到維護良好檢驗檢疫秩序的目的。由此可見，兩者在實現檢驗檢疫行政管理目標上有着相類似的價值取向。

3.兩者的結合運用有助於提高檢驗檢疫工作效能。從檢驗檢疫行政處罰的效果來看，雖然每年執法力度不可謂不嚴，處罰企業不可謂不多，但違法行為數量卻未在實質上減少，一些偽造、使用假冒檢驗檢疫單證的嚴重違法行為仍然存在。同時，檢驗檢疫法律法規的立法已有明顯的滯後性，使得行政處罰對於一些違法行為的發生並不能產生很好的糾錯作用。而引入行政指導，則可能進一步降低違法行為發生率，或及時糾正輕微違法行為，從而有效地避免檢驗檢疫監管不到位或監管效果不佳的情況。從檢驗檢疫執法成本看，行政處罰在嚴厲打擊違法行為的同時也設置了嚴格的程序，通常耗時較長、需要人力物力投入較多，執法成本相對較高。而行政指導相對於行政處罰，程序簡單、適用靈活，耗費的管理成本較低。因此，二者的結合運用，恰好能取長補短，有效減少行政管理成本。

4.兩者均是全面建設法治質檢的題中之意。黨的xx大提出要全面落實依法治國基本方略，XX年全國依法行政工作會議，提出了加快推進法治政府建設的奮鬥目標。XX年質檢總局法制工作會議上，提出要全面加強法治質檢建設。這就要求，檢驗檢疫部門在嚴厲打擊違法行為的同時，進一步規範行政處罰行為，完善行政處罰機制，而如何進一步規範行政處罰行為、完善行政處罰機制，引入行政指導就是一個很好的途徑。同時，法治質檢又要求質檢工作要以法律法規為依託，各項工作都要有相應的程序，需要按照步驟、按照時限、按照要求嚴格執行。而檢驗檢疫立法因多方面的侷限，其滯後性、抽象性是難以避免的，法律空白始終存在，不可能完全滿足檢驗檢疫日常執法的需求，難以提供詳盡、有效的法律依據。此時，如果以傳統的“無法律即無行政”的觀念來限制行政行為，將可能使一些職能的履行陷入癱瘓狀態。而行政指導由於更強調當事人的合意和意思自治，以靈活多樣的手段、柔和的程序彌補了法律的僵化和滯後性，如果再將日常化的行政指導手段，用規範、文件的形式加以確認和完善，便可以更好地實現法治質檢的內在要求。

二、關於檢驗檢疫行政指導在行政處罰中的運用

如前所述，將行政指導引入檢驗檢疫行政處罰在理論上有着可行性和科學性。從近年來部分檢驗檢疫部門的實踐來看，在檢驗檢疫工作中引入行政指導，一方面有利於更好地提高監管效能，減少和避免監管對象不配合的現象，並能促使監管對象主動參與檢驗檢疫監管工作，實現行政目的；另一方面，有利於更好地服務地方經濟發展，通過政策宣導、質量分析、行政建議等多種手段，幫助企業更好地應對危機；此外，有利於進一步提高執法人員的行政民主、行政法制、行政服務意識，構建與行政管理相對人的和諧關係，促進服務型檢驗檢疫建設。

筆者認為，將行政指導引入檢驗檢疫行政處罰過程，可以從以下三個方面入手：

（一）違法行為發生前。

1.重點項目預警。檢驗檢疫部門通過與地方政府、地方外經貿主管部門等加強聯繫，主動了解大型進出口項目、新設企業進出口需求等，提供“送法上門”等服務，讓行政相對人第一時間瞭解檢驗檢疫法律法規，從而在進出口環節規範操作。

2.監管過程預警。在委託代理進口的貿易中，實際的收、發貨人極有可能並不清楚檢驗檢疫的相關規定，因此在無意中違法。這一現象在進口商品檢驗過程中經常發生。檢驗檢疫部門可以在職權範圍內，對發現的有可能發生違法的苗頭性、傾向性行為，及時通過提示、警示、通知等方式，控制違法事態的蔓延，及早糾正違法傾向，儘量避免啟動行政處罰程序。

（二）違法行為發生後。

1.不予處罰。《行政處罰法》第二十七條第二款規定：“違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。”檢驗檢疫部門對已經立案的輕微違法行為，在沒有造成危害後果，並且通過行政指導能達到糾正違法行為，同時能夠預防再次發生的情況下，適當作出免予行政處罰的決定。這樣在能達到相同行政管理目標的同時，還更有利於緩和矛盾，促進和諧。

2.説理式辦案。在行政處罰過程中，對當事人説清事理、説透法理、説通情理，以提高當事人對檢驗檢疫法律法規的認知，爭取當事人的配合，增進案件的透明度，促進案件的順利辦結。這可以説是在實施行政處罰過程中以行政指導確保個案公正性的有效途徑，能夠有效避免因執法不公而造成行政執法權威的落空。

（三）違法行為處置後。

行政處罰回訪。在違法行為遭受處罰後，檢驗檢疫部門可結合日常監管等工作，對受過處罰的相對人進行主動回訪，瞭解其對案件處罰是否有想法、有疑義，並可以藉機觀察其事後整改情況，解答行政相對人的疑問，可杜絕以往“只罰不糾”情形，避免反覆發生類似違法行為。