關於貫徹實施《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》情況的彙報大綱

尊敬的顧秀蓮副委員長及全國人大常委會執法檢查組各位領導： 首先，我代表松原市委、市政府歡迎首長一行到松原檢查指導工作。松原市是1992年設立的地級市，轄前郭縣、扶余縣、乾安縣、長嶺縣和寧江區。另設三個省級開發區，分別是松原經濟技術開發區、松原農業高新技術開發區和查幹湖旅遊經濟開發區。全市幅員面積2.2萬平方公里，總人口277.7萬人，其中有未成年人40萬人。下面，我將松原市貫徹實施《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》（以下簡稱“兩法”）的有關情況向各位領導做簡要彙報。 一、“兩法”貫徹實施的基本情況

松原市成立以來，一直把保障未成年人合法權益、有效預防和控制未成年人犯罪作為一項基礎工程來抓。特別是“兩法”的相繼頒佈實施，對保護未成年人身心健康、培養未成年人的良好品行、有效地預防和減少未成年人犯罪起到了重要作用。我市按照國家、省關於貫徹實施“兩法”的意見和要求，制定實施規劃，強化組織保障，採取有力措施，在全市範圍內形成了齊抓共管、眾力合為的良好局面，收到了較好的效果。我們主要做了以下幾方面工作。 （一）高度重視，統籌安排，加大宣傳力度 “兩法”的頒佈實施，為保護未成年人合法權益、預防未成年人犯罪提供了法律保障。為積極做好“兩法”的貫徹實施工作，全市各級政府高度重視，組織相關部門、司法機關、人民團體等社會各方面認真開展了學習宣傳活動，結合《義務教育法》和《教師法》、《勞動法》等法律法規進行了全面系統地學習，既掌握了其主要內容和精神實質，又解決了思想認識問題。在此基礎上，我們突出抓了以下三個工作環節： 一是制定規劃。各級政府把“兩法”納入“三五”、“四五”普法規劃中，作為年度普法工作的重點內容。同時，要求相關部門結合工作實際，有計劃、有重點地抓好貫徹實施。我們在認真總結幾年來貫徹落實《未成年人保護法》基本經驗的基礎上，1999年研究制定了《關於在全市中國小深入貫徹落實“兩法”的指導意見》，要求各地將“兩法”的學習納入學生法制教學內容，納入教師普及教育政策法規考試內容。各縣（區）也都制定了具體的實施辦法和工作規則，確保了“兩法”的貫徹實施。 二是組織培訓。針對執法人員素質偏低、執法質量不高的實際情況，我們加大了培訓力度。1999年以來，全市共舉辦30餘期“兩法”宣傳骨幹培訓班，為大規模搞好宣傳學習活動培訓了一支強有力的隊伍。市公安局通過開辦“兩法”培訓班，有效解決了縣局個別執法人員在辦理行政案件時，侵犯未成年人合法權益的問題，大大提高了辦案民警的業務素質，在近幾年的執法檢查、質量考評和複議應訴中，很少發生類似事件，案件合格率達到了98%以上。 三是搞好宣傳。為使“兩法”深入人心，我們採取了靈活多樣的方式，大張旗鼓地開展了宣傳工作。通過發放宣傳單、刷寫宣傳標語、懸掛過街橫幅、組織知識競賽等辦法，在全社會營造了“兩法”宣傳學習的濃厚氛圍。同時，還利用廣播、電視、報刊等宣傳媒體，開闢了普法專欄，加大了“兩法”的宣傳力度。1998年以來，全市先後舉行了20餘次大型的宣傳活動，開展法律諮詢活動30餘次，接受諮詢30000餘人次，發放宣傳材料20000多份，出動宣傳車40台（次），舉辦知識競賽100餘次，廣播電視報紙發稿200餘件。通過大力開展學習宣傳活動，提高了廣大幹部羣眾的法律責任意識，創造了全社會依法保護未成年人健康成長和預防未成年人犯罪的良好輿論氛圍。 （二）突出重點，加強執法，實行綜合治理 “兩法”頒佈實施以來，我們突出抓好未成年人羣體的教育工作和校園周邊環境及文化娛樂市場的治理，依靠全社會的力量，齊抓共管，綜合治理，切實保護了未成年人的身心健康和合法權益，有效地預防了未成年人犯罪。一是從學校教育入手，強化法制意識。隨着我國改革開放的深入和市場經濟體制改革的深化，新舊觀念、新舊體制不斷髮生激盪和碰撞，加之西方國家思想意識領域的滲透與西化，我們的社會環境日趨複雜，一些未成年人的世界觀、人生觀受到較大的衝擊，犯罪活動有所增加，並呈現出犯罪低齡化、成年化和多元化的特點。針對這一嚴峻形勢，我們結合“兩法”的貫徹實施，通過採取普法教育與依法治校相結合，課堂教育與課外教育相結合，法制教育與思想品德教育相結合等具體措施，加強了對未成年人的法制教育。一是強化了宏觀指導。幾年來，我們相繼下發了《關於加強學校法制宣傳教育的通知》、《關於“四五”普法期間加強青少年法制教育的若干意見》等文件，明確了中國小法制教育的目標任務、內容要求和方法步驟。按照市裏的統一部署，每個學校都建立了教職工法律學習考核、學生法制教育、學校普法檔案管理等一系列制度，使教育普法工作制度化。二是開展了送法進校活動。在全市中國小開展了以法律輔導為主、第二課堂和社會實踐活動為補充的法制教育，充分發揮課堂教育主渠道作用，保證了中國小生法制課教學有大綱、學習有教材、教育有效果。1998年以來，全市累計法制授課近10萬課時，受教育學生達50餘萬人次。三是開展了警校共建活動。我們堅持以依法治校為載體，從公安、司法部門選調精幹人員，為學校配備了法制副校長或法制輔導員。通過經常到學校給學生上法制教育課，對有不良行為的學生進行幫教等具體方式，協助學校做了大量的法制教育工作。同時，也提高了青少年學生的辨別是非和自我約束的能力，增強了自我防範意識。 二是從社會環境入手，治理校園周邊秩序。為鞏固未成年人的法制教育效果，保證未成年人有一個健康成長的學習環境，我們針對校園周邊環境存在的突出問題，每年不定期組織協調有關部門進行執法檢查，集中治理整頓全市校園的周邊環境。特別是對距學校200米以內，嚴重危害未成年人身心健康的網吧、錄像廳、電子遊戲廳等經營場所重拳頻出，毫不留情，堅決責令遷出或依法取締。1999年以來，全市共收繳非法音像製品5萬餘張，非法書報刊35000餘冊，有獎遊戲機200餘台，關閉取締非法文化經營單位400餘家，對1200餘家從事非法經營活動的文化經營場所進行了行政處罰。 三是從父母影響入手，抓好家庭教育。家長是未成年人的監護人。切實提高家長的責任意識和法律意識，是保障未成年人健康成長的重要環節。近年來，我們把建立家長學校和家長委員會當作教育工作的重要內容來抓。目前，全市共有250多所學校建立了家長學校或家長委員會。每年集中舉辦家長培訓班，並把“兩法”作為培訓的重要內容，使家長明確監護職責和扶養義務，自覺地以健康的思想品德和適當的方法影響和教育未成年人，引導未成年人積極參與有益於身心健康的活動，從正面教育、主動防範入手，避免他們誤入歧途。同時，很多學校還通過家長學校和家長委員會的渠道，讓家長直接參與學校和班務管理，參與學生的在校活動，使學校同家長及時溝通情況，解決了家庭教育和學校教育相互脱節的弊端，較好地發揮了學校、家庭、社會“三位一體”教育網絡的作用。 四是從教育轉化入手，及時矯治未成年人的不良行為。當前，人們將未成年人犯罪同吸毒和環境污染並稱為“三大公害”，未成年人犯罪已成為一個不容忽視的社會問題。我們在預防未成年人犯罪工作中，建立了學校、家庭、社會三結合的青少年教育網絡，形成了全方位、系統化的青少年教育體系，通過綜合治理，學校、家庭、社會都積極主動地承擔起教育未成年人的義務，協調聯動，形成合力，有效地預防了未成年人犯罪。在此基礎上，我們根據中國小生不同年齡的生理、心理特點，有計劃地開展了思想、道德、紀律教育，做好後進和失足青少年的教育轉化工作，把它作為預防未成年人犯罪的一個有效途徑。寧江區實驗國小成立了幫教小組，對有劣跡行為的學生，開展幫教轉化工作。通過召開“做遵紀守法的好少年”主題校會等活動，積極引導劣跡生改正缺點和錯誤。各級人民法院都設立了少年法庭，專門審理未成年人刑事案件，對這類案件都不公開審理。在審理中，堅持從簡從輕的原則，以教育為主、懲罰為輔，儘量採用緩、減、免的處罰方法。對判處緩刑或管制的罪犯，司法機關都與當地組織或學校取得聯繫，落實幫教措施，建立幫教檔案，並定期回訪。 五是從維權入手，嚴厲打擊侵害未成年人的違法犯罪活動。對侵害未成年人的違法犯罪活動，我們始終高度重視，要求公安部門迅速反應，加大打擊力度，切實保護未成年人的人身安全。2001年，轟動全市的“3·28”綁架案，公安機關僅用了38小時就成功解救了被綁架的未成年人張某，又用短短的9天時間將綁匪抓捕歸案。此案的迅速偵破，有力地震懾了針對未成年人的犯罪，打擊了犯罪分子的囂張氣焰。扶余縣針對侵害中國小生人身安全案件，集中警力，嚴厲打擊，幾年來破獲搶劫、敲詐、勒索學生錢物案件13起，查結毆打學生的治安案件22起，治安處罰22人。長嶺縣針對幾所學校連續發生的搶奪學生財物、毆打學生等違法犯罪行為，及時組織精幹警力打掉犯罪團伙，切實維護和保障了學生的合法權益和人身安全。乾安縣在全縣中國小校配備校警46人，為學生創造了良好的學習和生活環境。 （三）羣策羣力，集中力量，為青少年辦好事辦實事 幾年來，我們動員社會各方面的力量，切實解決了未成年人中弱勢羣體的實際困難，維護了未成年人合法權益。1998年以來，我們在全市開展了救助貧困學生活動，截至2002年末，全市共籌集資金630餘萬元，救助貧困生28000多人次，使全市314名孤兒衣食住學都有了着落。1998年，我們藉助全省實施百所希望國小建設的契機，廣泛動員市內外、國內外各方面力量，籌資600餘萬元，建設30所希望國小。通過爭取國家和省青少年發展基金，救助貧困學生1500餘名。全市各級關工委會同相關部門大力開展了幫教活動，在全市範圍內建立了以老同志為主體的各級幫教小組974個，參加幫教人員3277人，使全市60%以上的幫教對象有了明顯轉變。司法機關開展了創建“青少年維權崗”活動，為未成年人提供優質法律服務。幾年來，共代理了300餘起涉及侵犯未成年人合法權益的案件，幫助100餘名未成年人行使了索賠權。 二、存在的主要問題 幾年來，在“兩法”貫徹實施過程中，雖然我們做了大量工作，取得了一些成績，但是也存在一些問題，有些問題應該説還是共性的，要引起我們的高度重視，要採取有效的措施，認真加以解決。主要有以下幾個方面。 （一）對貫徹“兩法”的認識還存在偏差。“兩法”已經 頒佈實施多年，實事求是地説，認識問題並沒有等到很好的解決，“兩法”還沒有等到全社會的廣泛關注，從政府來看，各級領導主要把大量的精力都放在了發展經濟工作上，沒有把“兩法”的貫徹實施擺上應有的位置，以至於個別領導還不知道“兩法”的主要內容。從家庭和學校看，個別家長和老師也存在一些模糊認識，即使在工作中滲透了“兩法”的精神，但也不是從貫徹“兩法”的高度去認識的 （二）貫徹實施“兩法”的措施還不到位。對於“兩法”的宣傳力度不夠大，普及不廣泛，還存在死角死麪，還沒有做到家喻户曉、人人皆知。工作方法滯後，挽救性的措施多，預防性的措施少，新措施少，老辦法多，工作措施不能滿足形勢發展的需要。比如，近來年存在一個突出問題，城市流動人口增多，隨着農村人口的大量湧入城市，很多未成年人隨着父母一同流動，但是由於各種各樣的原因，這一部分未成年人不能及時入學，因為社會環境也不夠好，因此這部分未成年人很快就流入社會，很快成為有問題的少年，成為“家庭管不着、社會管不着、學校管不着”的“三不管”的少年。 (三)貫徹落實“兩法”的有效機制還沒有完全形成。一方面是家庭、學校和社會還沒有形成網絡。從家庭的角度看，還存在着不合乎實際的望子成龍、逼子成龍的做法，特別是單親家庭的未成年人犯罪現象增多，佔整個未成年人犯罪現象的60%以上。從學校的角度看，注重學生的知識教育，忽視學生的思想道德和法制教育的現象還依然存在。從社會的角度看，消極文化的影響在增加，對未成年人有着很大的毒害作用。因此，從當前實際情況看，學校、家庭、社會三者還沒有很好的結合起來。另一方面，執法部門的責任不清，維護未成年人的合法權益涉及政府多個部門，但在一些具體工作中，部門之間的配合還不夠好，還沒有形成真正的合力，還存在各自為戰、各行其事的現象。 (四)未成年人的保護和預防未成年人犯罪任務依然十分艱鉅。一方面，未成年人的犯罪現象有逐年增加的趨勢，呈現出低齡化、成人化、智能化的趨勢。另一方面，侵害未成年人的合法權益的問題也越來越突出，特別是由於未成年人的自我保護意識比較弱，維權的意識比較弱，極其容易成為不法分子侵害的對象。因此，保護和預防將是一項長期的任務。另外，未成年人的羣體利益和其它羣體利益的矛盾也在加劇，家庭、家長強迫學生輟學，教師體罰學生的現象等也時有發生。 三、今後的對策和建議 （一）進一步提高認識。我們要站在黨和國家前途命運的高度，充分認識未成年人的保護和預防犯罪的重要意義，不斷增強責任感和緊迫感，要動員全社會的力量，關心和愛護未成年人的成長。最近，我們將建立聯席會議制度，建立起街道包家庭、單位包家長、家長包學生的聯保責任制，家長、學校和社會分別承擔起各自的法律責任，建立起完整的、系統的工作網絡，把保護未成年人的成長和預防未成年人犯罪工作續做好。 （二）要加大“兩法”的普及力度。我們要以全國人大執法檢查組到松原檢查工作為契機，在全市開展一起學法、送法活動，使“兩法”的普及深入到學校、家庭、機關、社區等各個領域，增強普法的針對性。同時要進一步完善規章制度，加強對普法工作的宏觀指導。 (三)不斷優化未成年人的成長環境。一要加強未成年人的教育和引導。要引導他們積極參加有利於身心健康的活動。二要嚴厲打擊傳播淫穢犯罪、毒品犯罪和其它引誘、教唆未成年人犯罪等違法活動。三要進一步加強對失足青少年的幫教和轉化工作。關心他們的身心健康，關心他們的家庭生活，關心他們的進一步成長，防止他們重新犯罪。我們建議國家結合“兩法”的宣傳活動，儘快出台有關影視文化用品分級管理的辦法。 (四)加大資金投入。松原是新建市，建市才10年，文化基礎設施非常薄弱，青少年的活動和教育基地的數量和質量還不能滿足廣大青少年的需求。我們要積極創造條件，加快青少年宮、少兒影院、兒童公園、少兒圖書館等場館建設，積極為青少年的健康成長創造良好的活動空間。今年，市政府決定，專門從財政拿出20萬元作為保護未成年人合法權益的專項基金。我們建議，從國家開始，各級政府都要設立保護未成年人合法權益的專項基金。加大政府對這項工作的投入。 (五)強化組織領導。未成年人的保護工作是一項龐大的系統工程，維護未成年人的合法權益是全社會的共同責任。我們松原市決定，準備成立由市政府牽頭、由政府各個部門和羣團組織參加的未成年人保護委員會，充分發揮未成年人保護委員會的職能，綜合協調、督促檢查各成員單位的工作。半年要召開一次例會，專門研究解決工作中存在的問題。同時，我們也要求各縣區、各街道也要成立相應機構，真正形成全社會齊抓共管、各負其責的保護機制。 (六)建議要進一步完善配套的法律法規。要根據經濟和社會發展的實際情況，要制定一些相配套的行政法規和司法解釋，健全未成年人的法律保護體系。比如，“兩法”的法條都比較原則，要有一個實施細則，同時，也需要“兩高”針對“兩法”實施過程中出現的問題出台一些司法解釋。這樣，才能很好的落實“兩法”的普及工作。這樣，就能使家庭保護更加完善、學校保護更加具體、司法保護更加原則、社會保護更加全面。