全面放開二孩政策時間工作報告

中國共產黨第xx屆中央委員會第五次全體會議，於2019年10月26日至29日在北京舉行。全會聽取和討論了xx受中央政治局委託作的工作報告，審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。專家預測，2030年左右或現人口峯值14.5億。

迴應

國家衞計委：下一步要做好政策銜接

本報訊(見習記者 彭小菲)日前，黨的xx屆五中全會決定，我國將在堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略的基礎上，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

對此，國家衞計委表示，全面實施二孩政策，有利於優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力。同時，有利於促進經濟持續健康發展，實現全面建成小康社會的目標，以及更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。

昨天，國家衞生計生委主任李斌就“全面二孩”政策在接受記者採訪時指出，我國通過實行計劃生育，緩解了人口過快增長的壓力，緩解了人口與經濟、社會、資源環境之間的緊張關係，促進了經濟的增長和人民生活的改善。但同時我們也看到，人口的形勢發生了深刻變化，人們的生育觀念也改變了，現在少生優生已經成為社會生育觀念的主流。因此，黨中央審時度勢，根據形勢發展的變化調整完善生育政策。

李斌指出，這次政策的實施，將有利於優化人口結構、增加勞動力的供給、減緩人口老齡化的壓力、促進人口的均衡發展，有利於促進經濟持續健康地發展、促進全面建成小康社會的第一個百年目標的實現，也有利於更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭的幸福和社會的和諧。

李斌還強調，要把思想和行動統一到五中全會精神上來，做好政策的落實工作。下一步要修改完善相關法律法規，做好政策的銜接。要加強生殖健康、婦幼健康、託兒所幼兒園等公共服務的供給。要幫助有特殊困難的計劃生育家庭，要便民、利民，做好服務工作，把這件惠民生、利長遠、合民心、順民意的好事辦好。

釋疑

中央為何迅速放開全面“二孩”?

xx屆五中全會決定放開“全面二孩”，讓很多人驚訝。就在7個月前的全國兩hui，國家衞計委主任李斌被問及全面放開二孩時還表示，“政策可以調整，國策不能動搖，時間表沒有”。

國家衞計委此前已考慮全面放開

南開大學人口與發展研究所所長李建民與國家衞計委有較多接觸。他對北京青年報記者透露，實際上xx屆三中全會決定開放“單獨二孩”時，國家衞計委已在研究全面放開二孩，只是出於國家政策實施考慮，採取分步走的策略。

可作印證的是，國家衞計委副主任王培安在今年全國兩hui被問及“全面二孩”時曾透露，國家衞計委早在2019年就組織專家團隊對中國的人口情況進行認真測算、調研和分析研究，“會在適當的時候上報中央進行決策”。

值得一提的是，公報中的“促進人口均衡發展”、“完善人口發展戰略”、“積極開展應對人口老齡化行動”的政策方向與此前的“控制人口增長”相比有很大變化。

計劃生育政策執行已超承諾的30年

對人口研究學者來説，全面放開二孩的速度並不快。不少學者對記者表示，全面二孩政策早該放開了。

復旦大學社會發展與公共政策學院社會學系特聘教授王豐直言，計劃生育作為一項政策，從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發表《計劃生育公開信》開始，該政策已執行35年。其間，人口專家曾於2019年、2019年先後集體諫言，建議中央及早取消獨生子女政策，但並未被採納。

1980年的公開信中曾提出，“到三十年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的政策了。”李建民認為，計劃生育實施時強調是一代人的政策，現在已經三十多年了，中央應該兑現當初的承諾。

單獨二孩放開後家庭生育意願低於預期

李建民指出，當前中國經濟、社會、人口的新情況，也決定必須要全面放開二孩。他甚至表示，社會應建立新的共識，多生孩子是好事。“中國的人口高峯可能就在2026年或者2028年之間，其實很近，就在2019年之後，而全面放開二孩並不能使高峯到來的時間有所延後。”

李建民説，中國現在的國力國情跟以前完全不一樣，30年前實行計劃生育時中國的資源缺乏、工作崗位缺乏，當時為控制人口甚至對此實行“一票否決”。

不少人口學家認為應該鼓勵多生孩子。

王豐説，中國持續多年的低生育意願，繼續持續下去對中國是雪上加霜的。北京大學人口研究所陸傑華教授也對錶示，在實施單獨二孩政策後，生育意願、出生率等各方面指標都沒有達到預期。

他介紹，最初測算1100萬家庭在一年內可以出生150萬到200萬人，然而單獨二孩實施一年半以來，申請人數僅有150餘萬，申請人數佔符合政策人數的比例可能只有12%左右。

追問

全面放開“二孩”後還有哪些問題待解?

多位受訪專家在接受記者採訪時表示，全面二孩政策實行及實行後，還有許多問題有待研究解決。

全面放開二孩和二胎是否一樣?

五中全會公報公佈後，有人提出疑問：全面放開二孩和全面放開二胎是否有細微區別?如果第一胎是雙胞胎，是否還可以再生?

南開大學人口與發展研究所所長李建民笑着告訴記者，他真的被這個問題難倒了。在他個人看來，這兩個表述內涵並不一致，但他建議在政策執行時偏鬆不偏緊。“從人口發展戰略這個角度，中國面臨的最大風險不是人口增加，而是老齡化。”

北京大學人口研究所陸傑華也認為，“二孩”和“二胎”不是一個概念，這意味着已經有雙胞胎的家庭，不能夠再生一個孩子。如果第一胎是一孩，第二胎是雙胞胎或者三胞胎，應當不算超生。

陸傑華還提出，實施“全面二孩”政策還有兩個問題，需要國家制定統一的政策來明確。一是再婚家庭當中，夫妻雙方都已經生過一個孩子，是否還可以再生一個孩子。“單獨二孩”實施時，不同地區因對該政策理解不同有不同規定。二是流動人口在生育過程中遇到了要多地辦證、申請指標等問題，在一個地區符合要求到了另一個地區又不被允許，這還需國家有統一的政策來解決。

全面放開“二孩”到全面放開有多遠?

在李建民看來，xx屆五中全會決定提出的全面放開二孩，是讓家庭在生育決策權上更有決定權，但家庭仍未掌握生育決策的所有權。

復旦大學社會發展與公共政策學院社會學系特聘教授王豐認為，從“單獨二孩”到“全面二孩”，我國計劃生育的改革還“留了一個小尾巴”。以現有政策為例，如果社會撫養費沒有取消，生三孩仍將被認定為超生，面臨繳納社會撫養費的問題。

“從政策上説，根據我們的調查，90%的夫婦基本想要一到兩個孩子，想生三個、四個不會超過5%。這樣的話，全面二孩的政策就會在大家的生育意願之內。”李建民説，“但從個人角度，我自己認為應該是徹底取消，有人超生也沒關係，因為也有很多人不願意生，這樣就抵消了。”他介紹，部分西方國家就是有些家庭一個都不生，但要生的家庭一般都是多個孩子，獨生子女率大大低於中國。

王豐、李建民都認為全面放開是未來的趨勢，中國距此並不遙遠。陸傑華説，如果未來實施全面二孩之後仍沒有明顯的效果，那實施“三孩”也是有可能的。

計劃生育的基本國策未來會怎樣?

國家衞計委主任李斌今年3月明確表示“基本國策不能動搖”，公報也明確寫入堅持計劃生育的基本國策。陸傑華表示，這説明基本國策是不會取消的，但是內涵發生了變化，“從只能生一個、獨生子女，變為了適度生育，生兩個孩子。”

也有專家樂觀預計，全面放開二孩後，全面放開生育限制，將生育權還權於民也不遠，中國的計劃生育政策取消只是時間問題。

李建民的觀點與陸傑華類似，他認為計劃生育的內涵在未來會有變化。他指出，如果真的要取消計劃生育這項國策，到時候需要做的可能只是相關法律條款的修改，比如憲法中涉及計劃生育的條款等。

不過他表示，短期內計劃生育政策雖然不會變，但社會撫養費、生育許可證等政策應該考慮做相應的調整。

計生相關的政府機構未來是否會消失?

在受訪專家看來，早在2019年國務院機構改革和職能轉變方案將衞生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衞生和計劃生育委員會時，計生系統的變化就已經開始了。

王豐稱此對計生系統是“突然襲擊”，削減了計生系統的權力。李建民也告訴記者：“這是很突然的事情，計生系統很多人都不知道，包括地方上的計生委主任都不知道，他們還是從中央知道的。”

不過李建民認為，計生系統機構消失的可能性很小，更多的是調整職能。他説，計生委相比衞生部本身就是很小的一個機構，機構合併後衞計委設有國家計劃生育指導司，負責計劃生育的指導和管理。但未來隨着計劃生育政策的全面調整，若全面取消生育限制，國家衞計委現有的家庭司有望發揮更大的作用。

他認為，未來低生育率可能是中國需要面臨的問題，因此有賴於家庭司推出一批家庭政策去鼓勵生育，這有很大空間去做，但目前在我國仍是空白。據他介紹，西方國家中，推行家庭政策較好的北歐國家生育率可達到1.9(一對父母平均生1.9個孩子)，我國要想保持1.8的生育率也需要做很多工作。文/本報記者 鄒春霞 趙婧姝

預測

出生人口、性別比例、人口結構將發生哪些變化?

全面二孩政策的提出，是促進人口均衡發展的重大舉措——這是專家們的共識。有關專家認為，全面放開二孩生育，有利於優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力;有利於提高家庭抗風險能力，增加未來勞動力的供給和緩解老年扶養負擔。

那麼，全面二孩實施後，我國人口形勢將會出現哪些變化?

“十三五期間全面二孩政策實施後的第一年，出生人口將出現2019萬到2300萬的小高峯。”人口專家原新分析認為，全面放開二孩政策，從人口數量上來説總人口將適當增加，2029年到2030年出現最高峯值達到14.5億。十四五期間進入緩慢下降、逐步穩定的階段。預計政策實施後，人口更替水平將逐步達到正常的1.8左右。

他指出，經過多年的計劃生育政策後，我國家庭逐步簡約化，全面二孩的放開，一定程度上可以改善家庭結構，有利於家庭經濟社會功能的發揮，也有利於子女教育。

在人口專家陳衞看來，出生人口性別比下降與生育水平的上升也具有一定的關係。出生人口性別比是反映一定時期內出生人口男女比例的人口指標，正常範圍是103至107。進入21世紀後，我國出生人口性別比始終在119至121的高位間徘徊。2019年，出生人口性別比降到115.88，即每100名出生女嬰對應115.88名出生男嬰，回落到2019年前的水平。

陳衞説，伴隨出生人數和生育水平的上升、生育意願和性別偏好的弱化，我們有理由預計，隨着全面二孩政策實施、經濟發展和現代化的推進，出生人口性別比將出現長期下降並回歸正常水平的趨勢。

除了平衡出生人口性別比，全面二孩政策實施對緩解我國人口老齡化也將起到積極作用。原新認為，全面二孩政策實施到本世紀中葉可以使老齡化水平降低1.5個百分點。