新型農牧民養老保險制度調研報告

一、建立新型農牧民社會養老保險制度的必要性

（一）實施“轉移發展”戰略，促進城鄉協調發展的需要

隨着“轉移發展”戰略的深入實施，阿拉善盟的人口、工業、農牧業會進一步向城鎮、工業園區、綠洲集中，城鄉一體化步伐將會進一步加快。因此，迫切需要突破體制障礙，為實現城鄉一體化鋪平道路。而加快農牧民社會保障制度建設，逐步與城鎮社會保障制度相銜接，促進城鄉協調發展。當前，阿盟正在步入以工帶農、以城帶鄉的發展階段。工業化和城鎮化是社會生產力進一步發展的必然要求，是解決“三農三牧”問題的一個重要載體。要以人口較為集中的三旗政府所在地和重點工業園區為重點，集中建設，經過三五年的努力，把農牧區轉移人口變成城鎮從業人員和城鎮居民問題。而建立農牧民社會養老保險制度，是打破城鄉二元結構、縮小城鄉勞動者利益差別、實現農牧區勞動力自由流動的有效措施之一。

（二）保護生態環境，守護祖國北部邊疆的需要

阿拉善盟受特定地理背景和氣候條件限制，形成了十年九旱的典型乾旱荒漠地區，三大沙漠貫穿全境，植被稀疏，生態環境非常脆弱，是我國沙塵暴的主要發源地之一。全盟27萬平方公里土地只有三分之一是荒漠半荒漠草原，可以用來適度放牧。在過去的幾十年裏，我們忽視了脆弱生態環境的承受能力，選擇了把農牧業作為實現經濟發展的基礎產業。但由於氣候變化因素特別是長期嚴重的超載過牧、亂砍濫伐等人為破壞，草場退化沙化非常嚴重，植被退化，生物多樣性減少，大風、沙塵、蟲害、鼠害等各種災害頻發，草原逐漸喪失了自身的調節功能，許多地方已失去了人畜生存條件。那麼，肩負着建設和保護脆弱的生態環境、守護祖國北部邊疆重任的農牧民，怎樣實現治理生態，恢復植被，實現致富呢？。實踐證明，最好的辦法就是禁止在退化草場放牧，自然恢復草場植被。這就急需讓大部分牧區人口向城鎮轉移或轉產，留守定居小部分牧區人口進行人工栽培恢復草場、發展白絨山羊和雙峯駝等生態畜牧業、守土安邊。關鍵是要解決好離開草場、失去土地農牧民的生活保障和致富問題，即解決好農牧民的穩定就業和社會保障問題，尤其是解決好農牧民的養老保險問題。

（三）建立以科學發展觀為指導的責任政府的需要

社會保障制度建設應優先保障低收入羣體和經濟欠發達地區，以人人享有基本生活保障和免除貧困為政策目標，使全體城鄉居民生活有保障、有質量、有尊嚴，是社會主義初級階段基本國情決定的客觀規律，具有不以人的意志為轉移的特點。事實上，在我國實現讓人人享有社會保障的現實途徑，是先建立繳費和保障水平既能包容低收入者，又能包容高收入者的新型養老保險制度。先把制度和機制建立健全起來，再逐步提高繳費和保障水平，促進制度的轉型和相對統一。財政投入可以實現向低收入羣體、轉移搬遷農牧民和老年農牧民傾斜，體現責任政府扶貧濟弱，在制度和機制上引導農牧民向城鎮轉移或轉產，共同致富的目的。

二、新型農牧民社會養老保險試點工作進展情況

按照盟委、行署加快“實施轉移發展戰略”、加速實現城鄉一體化的總體要求，為有效實施退牧還草、退耕還林和公益林保護工程項目，阿右旗於XX年在全盟率先開展了農牧民養老保險試點工作，制定出台了《阿拉善右旗退牧還草牧民養老保險實施辦法》，對牧區55週歲以上的退牧牧民採取政策補貼和個人籌資相結合的措施，納入農牧民養老保險。XX年，又制定出台了《阿拉善右旗農牧民基本養老保險實施辦法》，將30歲以上的牧區人口全部納入到農牧民養老保險範圍。

XX年，額濟納旗制定出台了《額濟納旗農牧民社會養老保險試行辦法》，結合退牧還草和生態公益林效益補償項目的實施，將20歲以上的農牧民統一納入養老保險範圍。

XX年，阿左旗出台了農牧民養老保險制度，開展試點工作，將女年滿50週歲、男年滿55週歲的退牧還草和公益林項目區牧民納入農牧民養老保險統籌範圍。並逐步將其他（移民搬遷户、在職離職嘎查書記和主任、邊境一線及東關村綜合改造項目户）農牧民在自願的基礎上，採取政府補貼和個人繳納相結合的辦法，納入農牧民養老保險統籌範圍。

XX年，阿拉善經濟開發區出台實施了《阿拉善經濟開發區農牧民基本養老保險制度實施暫行辦法》，將全部農牧民納入制度範圍。

目前，全盟普遍開展了農牧民養老保險試點工作。這一做法在一定程度上為開展轉移搬遷、退牧還草生態治理起到了促進和穩定作用，也得到了搬遷農牧民的普遍接受和一致好評。截止XX年底，我盟三旗一區（開發區）被納入養老保險的農牧民人數達到了21895人，佔應參保農牧民45000人的48.7%。徵繳養老保險費9594萬元，支出養老保險金4465萬元，累計結餘養老保險費5265萬元，按月領取養老金的人數達6642人。目前，養老金待遇月人均支付標準在353元-800元之間（除少數70歲以上人員外）。

三、新型農牧民社會養老保險試點工作存在的問題

雖然我盟在統籌城鄉養老保險特別是建立農牧區養老保險制度方面做了一些有益的探索，但還存在一些問題和困難。

一是制度不統一不夠完善。由於各旗農牧民人數、分佈、實施項目和財政負擔能力的不同，實行各自不同的試點辦法。各自為陣的格局不利於農牧區富餘勞動力的流動、不利於農牧民參保率的提高。

二是養老保險基金抗風險能力弱。農牧民基本養老保險資金籌集很大程度上依託國家生態建設項目補助資金，而農牧民生活困難、個人負擔能力有限，地方財力支持十分有限。不能和國家即將出台的新型農牧民養老保險政策相銜接，未列入國家和自治區試點，得不到國家和自治區資金補助，缺乏政策和資金支撐。

三是養老保險繳費水平偏低，基金積累少。受到繳費水平的限制，與城鎮企業職工養老保險制度對接存在較大困難，多數農牧民享受的待遇相對於企業養老保險還很低。由於我盟農牧民居住分散、交通不便、物價水平高、成本開支大、生活和生存條件十分惡劣，因此較低的農牧民養老金水平無法維繫正常生活開支。

四是開展農牧民養老保險業務缺少人力和業務經費。

四、新型農牧民社會養老保險工作面臨難得的機遇

在查擺問題的同時，也看到我盟在全面推行農牧民養老保險制度方面具有良好的基礎和難得的機遇。

一是黨和國家重視“三農”問題，提出了開展新型農牧民養老保險試點的要求。黨的xx大提出了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的目標任務，十一屆全國人大一次會議提出鼓勵各地開展農村養老保險試點，為我盟完善農牧民基本養老保險制度，加快推進建立城鄉一體的養老保障體系，提供了政策依據。

二是我盟農牧民人口相對少，農牧民養老保險易覆蓋。據統計，XX年阿拉善盟實有人口22.05萬人，農牧業人口為68939人，佔總人口的31.3%，其中從事草原畜牧業人口30481人，從事農業人口24082人。

三是我盟經濟實力明顯增強，財力有保障。隨着經濟社會的快速發展，我盟生產總值和財政收入增長速度連續多年保持25%-30%以上，地方財力保障能力越來越強。XX年，阿拉善盟實現生產總值181.79億，財政收入達到25.3億元，產業結構優化為：4：75：21，工業對財政貢獻率達到68.04％。

四是國家加大對中西部地區財政轉移支付和中央預算投入力度。這有利於阿盟向上爭取項目和資金，加大生態保護和基礎設施建設力度；國家繼續實施退耕還林、退牧還草、生態公益林補償等項目，農牧民羣眾能得到一筆可觀的補償收入，可使農牧民參加養老保險有資金方面的保障；阿盟已被列入國家“興邊富民行動”重點地區，也有利於向上爭取項目和資金。

五是積累了很多有益的經驗，進入全國試點地區具有基礎好、投入少、易覆蓋等優勢。我盟農牧民養老保險工作起步早、起點高，經過幾年的實踐，已初步建立了農牧民基本養老保險制度，為下一步實現養老保險城鄉一體化打下了良好基礎。

六是廣大農牧民對參加養老保險的認識已有很大的提高。通過農牧民養老保險制度的實施，轉變了以往以家庭養老為主的傳統觀念，增強了社會保障功能，解除了農牧民的後顧之憂，對加快農牧民搬遷轉移、促進生態恢復、增加農牧民收入等起到了積極的推動作用。

五、建立新型農牧民社會養老保險制度的思路

目前，我國各地試行的農牧民社會養老保險制度模式，是基礎養老金與個人帳户相結合的新型養老保險制度。它既具備覆蓋城鄉居民、特別是覆蓋城鄉低收入居民的功能，又能滿足不同地區、不同羣體、不同單位、甚至是個人在不同時期對養老保險的不同需求，具有廣泛的適應性和可推廣性，符合中央加快建立覆蓋城鄉居民養老保險制度建設的決策。從各地建立新型農牧民社會養老保險制度財政投入方式、水平與成效看，在如何促進全面建立新型農村社會養老保險制度方面積累了重要的經驗。在中央財政沒有投入或投入少的情況下，各地在實踐中已形成了繳費補貼、基金貼息、老人直補、待遇調整等四種財政投入方式。在投入時點上，已經形成了繳費環節的入口補貼、給付環節的出口補貼及繳費和給付環節同時補貼三種方式。

我盟要探索建立資金來源上以個人繳費（集體補貼）、政府補貼（項目補助）相結合；待遇發放上以基礎養老金和個人賬户相結合；制度選擇上允許城鄉居民自主選擇城鎮靈活就業人員養老保險、城鎮居民養老保險、新型農牧民養老保險制度的城鄉一體化養老保險制度。這樣可以解決低收入羣體和高收入羣體參保問題；可以解決財政（項目補助）投入、個人（集體補助）承擔能力不同問題；可以解決實施項目期間多發養老金、項目結束後少發養老金等問題，從而形成“低繳費、低待遇”“高繳費、高待遇”的科學合理、公正普惠的養老保險待遇支付制度。我盟在財政投入方式上可以選擇繳費和給付環節同時補貼的方式。即在繳費環節由中央和自治區財政投入，積累基礎養老保險基金積累；在給付環節由地方財政（項目補助）投入，發放基礎養老金的辦法。具體做法有：

（一）參保範圍。凡年齡在16週歲以上，未滿60週歲的具有我盟農牧區户籍居民和暫不具備參加城鎮職工養老保險的農村牧區其他各類經濟組織從業人員。

（二）資金籌集。參保農牧民基本養老保險費按農牧民年均純收入水平的10-30%的比例自主選擇繳納。由個人負擔（可從國家支付給個人的退牧還草或公益林保護項目補助金中扣繳），個人繳費部分全部計入個人賬户，實行完全積累，實賬管理。用於退休後的個人賬户養老金的發放。中央和自治區財政補貼部分建立統籌基金，用於退休人員基礎養老金的發放。地方財政和集體視不同情況按不同比例補助已退休人員基礎養老金待遇的發放，地方財政和集體補助的具體標準，由各旗（開發區）根據實際情況確定。各級政府須從土地開發收益、項目開發收益、生態保護收益中按比例提取部分資金，建立農牧民基礎養老金風險基金。農牧民養老保險費年人均籌資標準在2500元至4000元左右。各級政府對實施生態（公益林）保護工程項目區的退牧牧民；有草場、有土地，並從事農牧業生產活動的農牧民；自第一輪草牧場與土地承包經營權之後無草場、無土地的分支户；在城鎮規劃區範圍內被徵地的農牧民按不同標準補助已退休人員基礎養老金。在農牧民養老保險制度推行時間上，對實施生態（公益林）保護工程項目區的退牧牧民、城鎮規劃區範圍內的被徵土地（草場）農牧民和邊境一線的農牧民優先納入；有草場和土地承包經營權，從事農牧業生產的農牧民和農牧區剩餘勞動力逐步納入的方式有序漸進，3-5年內實現所有應參保對象的全覆蓋。

（三）待遇支付。參保農牧民達到退休年齡,並按規定繳納或補繳農牧民養老保險費滿15年及以上的，可以辦理退休手續，按月享受農牧民基本養老保險待遇至死亡。農牧民基本養老保險金由基礎養老金和個人賬户養老金組成。項目實施階段，項目區農牧民基本養老保險金月人均達500-800元（包括各級地方財政補助100元、統籌基金200元、項目資金補助200元-500元、個人賬户養老金200元）以上；其他農牧民養老金待遇水平月人均達500元（包括各級地方財政補助100元、統籌基金200元、個人賬户養老金200元）。

（四）基金運行、管理及監督。成立農牧民基本養老保險基金管理委員會，履行政府資金補助、部門協調、相關政策制定、基金監督職能。各旗（開發區）人事勞動和社會保障局履行農牧民基本養老保險制度的行政管理職能，各旗社會保險經辦機構應承擔農牧民基本養老保險的經辦業務。農牧民基本養老保險基金要納入社會保障基金財政專户，實行收支兩條線管理，封閉運行，專項管理，專款專用。

六、新型農牧民社會養老保險下一步工作安排

一是開展調研，提供決策依據。為制定我盟新型農牧民社會養老保險制度提供科學依據，保證新型農牧民社會養老保險工作在全盟範圍內有序推行，各相關部門，要按照盟委、行署的要求，對項目區和非項目區農牧民人口、勞動力人數、60歲及以上老年人口等基本情況、養老保險制度運行情況認真進行調查研究，測算資金籌集和需求情況，形成有參考價值的調研報告。

二是編制農牧民社會保障規劃。將農牧民養老保險納入全盟社會經濟發展和新農村建設長期規劃，把這一關係廣大農牧民切身利益的大事擺在重要的位置加以統籌規劃，全盤研究，局部試點，穩步紮實地推進改革。

三是出台《阿拉善盟新型農牧民社會養老保險指導意見》。結合國家和自治區的新框架和我盟的新思路，儘快出台系統、全面、統一的全盟新型農牧民社會養老保險辦法，以調整和規範三旗各自為體系的試行辦法，使全盟農牧民養老保險試點工作步入一個良好的運行狀態。

四是進一步調整財政支出結構，加大公共財政對農牧民社會保障的投入力度。測算提出每年財政對農牧民養老保險支出的比例和資金數額。同時，要積極爭取國家新型農牧民社會養老保險試點，爭取更多的資金支持。

五是要嚴格控制農牧業勞動力的增長，積極引導和扶持退牧還草農牧民和新生勞動力到企業或城鎮從事二、三產業，從而直接參加城鎮職工基本養老保險統籌。

六是形成政府牽頭，勞動保障部門具體管理經辦業務，農牧、林業、財政、扶貧、民政等部門通力協作配合的農牧民社會保障管理體系。

七是積極擴大農牧民養老保險覆蓋面，在政策制度方面覆蓋全盟所有的農牧民的同時，要拿出具體擴面規劃，採取切實可行的辦法措施，儘快提高農牧民參保率。

八是出台農牧民養老保險向城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險轉移和接續的辦法，並逐步實現與城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險並軌，使農牧區養老保險逐漸向城鎮養老保險靠攏直至並軌，實現城鄉養老保險制度的全覆蓋。

九是考慮解決開展農牧民養老保險工作的各級社會保險經辦機構的機構設置、人員編制、業務經費問題。

總之，落實以人為本的科學發展觀的核心內容突出的表現在農牧民這一最大多數、也是最弱勢的民眾切實利益上。在構建和諧社會中，更加重視邊疆少數民族地區的發展和穩定，不斷擴大農牧民的社會養老保險覆蓋面，讓社會發展成果惠及全體人民。建立完善新型農牧民社會養老保險制度，事關社會穩定、事關廣大農牧民切身利益，任務非常艱鉅，需要我們既要大膽創新的工作，又要有實事求是、科學謹慎的工作態度。我們要在盟委、行署的領導下，圍繞建設小康社會和構建和諧社會這一目標，轉變思維方式，創新工作方法，認真做好新型農牧民社會養老保險，為構建社會和諧、經濟繁榮、人民富裕、生態環境良好的阿拉善做出應有的貢獻。