對村土地流轉的調查

田野的希望--對花果山鄉人和橋村土地流轉的調查 花果山鄉人和橋村地處資水南岸，全村有12個村民小組、1135人、825畝耕地。依歷史習慣，該村形成了兩個特徵明顯的耕作區，即臨河種蔬菜、依山種水稻，兩片面積基本相當。從XX年3月開始，該村相繼有償出租土地450餘畝，建成了1個苔韭基地和3個果園，其中由益陽人劉治安於XX年3月租用蔬菜用地200畝，建成了苔韭基地；XX年12月，由鄰村金家侖村民租地30畝建起了葡萄園；XX年4月，由益陽人賈正明租地150畝（其中村集體新開墾荒地60畝，稻田90畝）種植桃、李、梨、枇杷等果樹；XX年3月，由金家侖村民租地30畝種桃樹；村民內部流轉40餘畝種蔬菜。至此，全村已有55%的土地實現了有償流轉，流轉土地年租金分別為蔬菜地228元/畝、稻田200元/畝、荒地100元/畝。

一、主要做法 人和橋村土地流轉採取“土地返租——連片開發——規模經營”的方式進行，由村支部、村委會組織協調，引進投資者和投資項目，在羣眾自願的基礎上，由村上每年支付一定的租金，向農民租回承包地，統一規劃，統一進行水、路等基礎設施建設，再連片向投資者發包，發展高產、優質、高效農業，建立無公害蔬菜生產基地和名優特新品種示範區和花果生產區。為促進土地流轉，村級組織主要做了三個方面的工作：一是連片整理土地。該村在XX年3月的責任田調整中，針對過來承包地調整後出現的農户經營田塊分散、面積小，不利於耕作和規模經營的現實問題，村支部、村委會在廣泛徵求農户意見，召開村民代表大會後，決定以組為單位，將責任田收回集體，再按照利耕作、便水系，適合規模經營的原則，將責任田土按照政策進行重新調整分配。條件成熟地方，村委會再按照投資者的要求，向農户連片租賃土地，予以發包。對規劃連片區內不願出租土地的農户，由村上出面在村民組內或相鄰的組進行調劑置換。二是改善基礎設施條件。從1998年開始，該村通過爭取上級資金和組織羣眾人平投工30個，對水、路等基礎設施進行了改造，硬化蔬菜基地幹道1500米，支道、支渠4800米，連片開發的土地做到了交通便捷，水利暢通。三是提供優質服務。為使經營者安心投資創業，該村在引進項目後，非常注重做好服務工作，並以規範的合同形式予以確定。1、村委與投資方一起協商，建立了規範的勞務市場。投資者何時用工只需將用工數量、時間、工種、計價方式通知村組，村組便會按照要求組織勞力，並且從不誤事，也不漫天要價。苔韭基地的投資者劉治安剛到村上時，由於人生地不熟，在請工等方面遇到了不少困難，村支部、村委會得知情況後，主動與其聯繫，共同商訂勞務價格，幫助組織勞力，並代發工資，XX年村上經手為劉治安的苔韭基地請工5000餘個，代發工資10萬餘元。2、為投資者的人身財產安全提供保障。村上在與投資者簽訂的合同中明確承諾：甲方（人和橋村委會）必須做好村民的思想工作，儘量預防針對乙方人身、財產以及租賃物、公共設施等的各種治安案件。對乙方要求處理的有關偷盜、哄搶、擾亂、破壞、妨礙銷售等事件，甲方必須及時受理並在24小時內組織人員處理。如有違反，乙方有權隨時解除合同，並由甲方承擔乙方的直接經濟損失、可得利益損失和間接損失。苔韭基地建立兩年來，投資者基本上是一個人在村上經營、管理，由於服務到位，沒有發生一起偷盜事件。3、給投資者以村民待遇。該村明確規定，對外來投資者生產經營所需的排漬、抗旱等費用，享受當地村民同等待遇，並按時、全面滿足其要求。4、全程代理有關手續。對投資者在基地的臨時建築及有關税費等方面的手續，該村負責全程代理，並承擔部分手續費用。

二、效果及啟示

從調查的情況看，人和橋村土地流轉帶來的效果是比較明顯的。一是拓寬了就業門路，羣眾收入明顯增加。該村XX年人平純收入為XX元，XX年為2300元。收入的來源主要有以下幾個：①出租土地的租金收入。村民從流轉土地獲得的租金收入XX年為4.5萬元，XX年為7萬元，今年為9萬元。據該村浮谷庵組昌陽春介紹，連片出租1畝地的收入和自己種1畝地的收入基本相當，並表示，自己願意將稻田出租，希望村上進一步搞好土地流轉工作。昌陽春一家XX年種3.82畝水田，除去生產性費用和農業税及附加，每畝收入在140元左右，而出租1畝土地給基地的租金除去農業税及附加後，收入也是140元左右，還可空出勞力從事其它工作，很划算。但如果不是連片出租的土地，租金要比這低得多，有的甚至要倒貼。依該村及附近村的行情，出租1畝稻田給其它農户，最多是每年100斤谷/畝，折價為50元左右。②土地流轉後農户的打工收入。一方面是流轉土地上的打工收入。全村流轉的400餘畝土地上的600餘人，除學生和無勞動能力的300人外，有150餘人為已流轉土地服務，去年，在流轉土地上打工收入最多的一户達XX元。XX、XX年該村農民在流轉土地上的打工收入達23萬元，僅此項就遠遠高於原來自己種田的收入。另一方面是外出打工收入。土地流轉後，出租了土地的農户中有180餘人常年在外打工。花木欄組昌放明一家四口人，有土地2.4畝，已出租1.5畝，去年他妻子和女兒外出打工的收入有8000餘元。③在家從事其它職業的收入。擺脱田土束縛後，羣眾都想方設法尋找致富門路，或外出打工，或經商辦廠。XX年，該村新辦涼蓆廠6個、竹簾廠3個，新發展瘦肉型豬養殖户10户，新發展母豬86頭，新增的投入近500萬元。該村有一瘦肉型豬養殖户去年出欄中豬300餘頭，獲利近10萬元。與此同時，外來投資者帶來的先進技術和引進的優質品種，也使羣眾開闊了眼界，紛紛學習效仿。苔韭基地建成後，帶動該村羣眾種植苔韭50餘畝；今年建成的優質果園也讓羣眾獲益不淺，有30餘户農户從基地購進了優質果苗。二是改善了幹羣關係，增加了村級集體經濟收入。據該村負責人介紹，在開始做羣眾工作動員流轉土地時有一定的阻力，現在羣眾看到土地流轉後帶來了實實在在的好處，願意配合村上的工作，村支部、村委會的威信也得到了提高。一些外出户、刁難户原來的税費收繳難度很大，現在這個問題也迎刃而解了。村上從流轉出的土地中收取了一定的管理費，壯大了村級集體經濟勢力。收取的標準為蔬菜用地每年20元/畝、荒地每年10元/畝、魚塘每年5元/畝。三是土地流轉在給農

民和承租者帶來可觀效益的同時，進一步打響了人和橋的品牌。比較明顯的表現是到人和橋村租賃土地的投資者紛至沓來，一方面是現在的投資者紛紛要求擴大租賃面積，如賈正明在承包200畝地後，今年向村委會提出要求再包200畝擴大生產；另一方面是不少新的投資者到該村聯繫租賃土地，目前已有益陽等地的3名投資者到該村向村委會表示要承包土地搞花木種植，就連相鄰的金家侖村民也捨近求遠，多人要求在人和橋村租地創業，村委會出於多方因素綜合考慮，目前暫未同意。

人和橋村土地流轉的初步成功可以給我們帶來三點啟示：一是土地流轉離不開基層組織的協調運作。作為基層組織，在土地流轉中找準位置，積極發揮中介作用，充當農户和投資者之間的橋樑和紐帶，是推動土地有序有償流轉的關鍵，在目前情況下，其作用至關重要。二是土地連片、基礎設施配套是搞好土地流轉特別是稻田流轉的一個重要前提。只有這樣，才會有投資者來，才可能產生規模效益。這兩項工作是鄉村兩級在土地流轉工作中的着力點。三是耕地作為一種重要的生產資源，要參與市場配置，必須與一定的技術、資金、市場聯結起來。只有這樣，土地的價值才能充分發揮出來，才能實現農户和投資者的“雙贏”。

三、問題及建議

人和橋村開展的土地流轉是目前土地流轉諸多形式中的一種，雖然取得了初步成功，但也還有一些需要探討和完善的地方。一是該村的土地流轉方式存在一定的政策風險。由於投資者需要連片土地進行規模經營，在目前土地租賃市場尤其是稻田租賃市場還不完善的情況下，不通過村級組織積極協調，有力參與，靠投資者與多個農户協商，租賃連片土地經營的可能性不是很大，因此該村採取先由村委會將承包到户的農地通過租賃的形式集中到集體，再由村委會統一規劃和佈局，然後對外發包。此種方式類似目前中央禁止的“返租倒包”土地流轉方式。XX年11月《中共中央關於做好農户承包地使用權流轉工作的通知》中明確指出，這種由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農户的承包地再進行轉租或發包的做法，“不符合家庭承包經營制度，應予制止。”同時，這種方式在去年8月通過、今年3月1日開始實施的《土地承包法》關於土地流轉的規定中也被列入其他方式，未作明確規定。由於缺乏法律政策的支持，如果農户在投資者經營期限內要求收回出租土地的使用權，在協商無效的情況下，村委會和投資者便會無計可施，農户如果起訴，則敗訴的必然是投資者和村委會。另外，該村流轉出的一部分基本農田種植了果樹，與國土法規的規定相悖。二是村委會承受了較大的壓力，不利於土地流轉規模的進一步擴大。目前除政策風險帶來的壓力外，還有來自兩個方面的壓力，其一是經濟風險帶來的壓力。從表面上看，土地流轉後的經濟風險由承包經營者承擔，但在實際操作中，與村委會息息相關。由於村民是將土地出租給村委會，沒有與經營者直接發生關係，村委會與村民之間合同的履行完全取決於經營者項目的成敗和個人素質，如果發生意外，付不出租金，則這部分經濟風險必然轉嫁到村委會；其二是村民就業帶來的壓力。由於目前該村的非農產業還不發達，背井離鄉外出打工的預期收益也不可能全部實現，出租土地後農户的充分就業就成為了土地成片流轉能否成功的重要因素。基於以上考慮，該村對剩下的近400畝土地的流轉持謹慎、觀望態度，今年在有多人主動上門租賃的情況下，也沒有同意。三是與投資者簽訂的合同需要進一步完善。該村在與投資者簽訂的合同中，出於降低門檻、吸引技術、資金、人才的目的，對土地的租金約定和合同期滿後的土地恢復問題規定得較為籠統、含糊。租金是以現金方式約定支付，並且一定就是幾年，甚至上XX年，沒有考慮將來如果物價波動幅度大的因素。合同期滿後租賃土地的恢復對投資方沒有約束條款，存在着風險，這個風險有可能由村委會和農户承擔而損害農民利益。

針對上述三個問題，建議採取以下措施逐步解決。一是在村民自願的大前提下，縣委、縣政府應對這種土地流轉方式予以充分肯定，但在具體的做法上，為避違反政策之嫌，應適當變通。這種做法在浙江、江蘇、福建等土地流轉起步較早、規模較大的地區較為常見。如浙江紹興柯橋鎮為了強調“返租倒包”是在尊重農户意願的基礎上進行的，沒有違反國家政策，對這種流轉方式的做法是“土地信託”，即羣眾委託鄉鎮、村流轉土地，鄉鎮、村級集體組織發揮的是中介作用，這種做法值得借鑑。對基本農田種果樹的情況，只要羣眾自願、又未改變土地的農業（指廣義的農業）用途，應予默認。二是在稻田流轉的起步階段，制定相關政策進行扶持，以化解風險。建議由縣裏統一籌集部分資金，健全風險承擔機制，減輕鄉村基層組織的壓力。同時，也可與商業保險公司協商，開設新的險種，用投保的形式化解經營風險，保護農民的利益。三是加強對土地流轉合同的管理。由縣經管部門統一制定規範的合同文本，對合同條款的約定予以明確規定。如對租賃物租金的約定可採用實物折價的形式，即約定每畝稻田租金為稻穀多少斤，再隨行就市，按當年稻穀的市場均價折為現金支付。 湖南桃江縣委政策研究室:六的雲