關於農村教育問題的調查報告參考

在寒假期間我利用閒暇時間走訪調查以及上網收到資料發現關於農村教育的一些問題：

1，農村義務教育：“基本普及”之後的問題

自兩年前中國政府宣佈"基本普及了九年制義務教育"之後，許多擔心中國農村教育問題的人士似乎鬆了一口氣。但是透過表面的"達標"我們會發現，農村的教育狀況並沒有登上一個"新的台階"。相反，在並沒有根除導致問題的根源而又遭遇農村税費改革等新的制度環境時，它變得似乎更加突出了。只是問題的表現形式不同而已。

首先，"基本普及"這一含糊的語義背後所隱藏的問題是，在15%的人口--大約為1億8000萬人--所居住的區域還遠沒有普及，這也就意味着每年有數百萬少年兒童作為共和國的公民難以充分享受他們接受義務教育的權利。即以官方公佈的"學齡兒童"入學率達到99.1%來看，由於學齡兒童的基數過於龐大，沒有入學的0.9%的兒童數量實際上超過了110萬人。這龐大人羣的絕大多數當然是在農村，他們將成為未來的新文盲。

第二，正如20世紀90年代中後期各地政府的作為所顯示的那樣，這種"普及"是在壓力型體制下"衝刺"的結果，一些縣鄉政府為了達成這一目標使用了各種手段，包括"弄虛作假"這一經典式的法寶。而不擇手段的結果是導致了許多後遺症，比如許多鄉鎮所揹負的沉重的"教育債務"，此外還包括入學率的下降和失學率的反彈。兩年前的一項抽樣調查表明：在已經通過"普九"驗收的1242個縣中，失學率超過5%的有209個縣，超過10%的有63個。在中西部，國中生輟學是一個帶有全局性的問題。而湖南省有關部門今年夏天對6個縣市的一項調查表明，農村貧困生的失學率高達30.4%（其中國小為39.7%，國中為20.0%），農村家庭用於教育的支出佔家庭收入的比例仍然居高不下，其中貧困家庭教育支出佔其收入的比例竟高達92.1%.

第三，從1986年《義務教育法》頒佈之後到XX年實現"基本普及"之前的15年間，總計有1億5000多萬少年兒童完全沒有或沒有完全接受義務教育。這其中包括未入國小的近3200萬人、國小階段失學的3791.5萬人、國小畢業後未能升學的5000多萬人，以及國中階段失學的3067.6萬人。這一龐大人羣的一部分顯然在以各種各樣的方式顯示着他們的存在：從國家今年公佈的"8500萬青壯年文盲"，到各地以種種暴力手段威脅着社會的低文化層青少年犯罪。這些事實尤其需要教育行政官員們的深刻反思，同時也為教育改革提供了一面耀眼刺目的鏡子。

2、城鄉教育對比：差距究竟有多大

農村教育問題的另一個表現在於同城市的比較。這方面的直觀感受往往會讓有良知的人痛心疾首：從北京市某所花費3億元人民幣建設的國小，到貴州、甘肅乃至於距北京數十公里內存在的"危險校舍"；從城市的"中產階級"或"白領"們每年要花費數千元去培養其子女的"綜合素質"，到農村那些尚未實現温飽的家長們要為籌集數十元的學雜費而一籌莫展；從城裏重點國小或"實驗國小"的教師們到"新馬泰"去度假旅遊，到廣大農村裏的多數教師領不全他們每月的薪水……新世紀的天空下"農村中國"與"城市中國"的兩幅圖景，的確顯得"光怪陸離"，讓我們看到城市教育的虛假的繁榮和農村教育的真實的危機。

不過，僅憑直觀感受來評説城鄉教育差距可能會被一些"權威人士"指斥為以偏概全。為此我這裏提供兩個系列的重要數據，即城鄉各教育階段升學率的差距和城鄉中小學生人均教育經費的差距，以此來進行全面的觀照。

就教育機會的差距而言，在國小階段，除了因高度殘疾而無法入學的極少數情況之外，幾乎100%的城市學齡兒童都進入了國小，而農村每年尚有100萬左右的兒童沒有入學。在國中階段，在《義務教育法》公佈之前的1985年，與城市的國小畢業生幾乎全部（升學率為101%）升入國中相比，農村國小畢業生的升學率只有64%，其中貴州、廣西和西藏三省區農村不到50%.到1999年，農村的升學率上升到了91%，但低於90%的省區仍有15個，其中貴州和內蒙分別為72.4%和75.7%，西藏更只有38.1%.全國則有130萬的農村少年在國小畢業後即走向社會成為"勞動力"。

義務教育階段城鄉教育機會的差距，到了高中階段進一步擴大。從國中畢業生升入普通高中的比例來看，城市的升學率從1985年的40%提高到了1999年的55.4%，而同期農村則從22.3%降到18.6%，兩者的倍數差從1.8倍擴大到3倍，絕對差從17.7個百分點擴大到36.8個百分點。而許多省區內部的城鄉差距要大於全國的情況：1999年，城鄉差距超過3倍的省區達15個，超過4倍的有5個。安徽和貴州省的城鄉差距都在3.6倍（分別為55.7%：15.4%56.2%：15.4%），湖北達到3.9倍（71.4%：18.4%），山東（72.3%：16.8%）和河南（57.4%：12.9%）則分別達到4.4倍和4.5倍。在上述省區，城市的升學率都超過了全國城市的平均數，而農村的升學率則低於全國農村的平均數。

關於大學階段的城鄉教育差距，可以用學生的城鄉分佈來對比。據對1989全國高校錄取的61.9萬名新生的統計，來自農村的學生佔總數的44%，城市的佔56%.以各自出身的人口母體為基數來換算，可知當年大學階段城鄉教育機會的差距為4.9倍。而隨着高中階段城鄉教育差距的擴大和近年來高等教育"高收費"的影響，相信這種差距90年代末之後進一步擴大了。不過，由於缺少全國的數據，我們難以給予量化。而從北京大學和清華大學1999年招收的5080名本科生的情況來看，來自農村的學生只有902人，佔總數的17.8%，這與同年農村人口占全國人口的近70%形成鮮明對比。通過計算可知，在這兩所生產"精英中的精英"的著名學府，城鄉之間教育機會的差距，若以城鄉高中畢業生的數量為基數，可以量化到7.7倍；如果以農村人口和城市人口為基數，則可以量化到10.3倍！

讓我們再來看看城鄉之間因教育資源的不平等分配所造成的在校生人均教育經費的差距。它在相當程度上涉及教育質量問題。

就全國範圍而言，1993年，城市國小生的人均經費為476.1元，農村為250.4元；城市國中生的人均經費為941.7元，農村為472.8元。差距分別為1.9倍和2倍。到1999年，兩者的差距都擴大到3.1倍，絕對金額分別為1492.2元：476.1元和2671.2元：861.6元。

如果將比較的單元下放到省級行政區，城鄉之間的極差將更加突出。1993年，上海市（包括所屬郊區）國小生的人均經費高達879.2元，而安徽農村只有125.6元，相差7倍；北京市國中生的人均經費為2157.7元，貴州農村僅為214.1元，相差10倍以上。至1999年，極差進一步拉大，國小生的城鄉差距擴大到11倍（上海市3556.9元：貴州農村323.6元），國中生的城鄉差距則擴大到12.4倍（北京市5155.2元∶貴州農村416.7元）。

而同一省區內部城鄉之間也同樣存在着巨大差距。以貴州為例，在整個90年代，其城鄉國小生的人均經費差距都在3倍，國中生都在4.2倍。鄭州市1999年國小生的人均預算內教育經費為河南省農村平均額的5.9倍，相當於滑縣農村的14.7倍；關於國中生的情況，最高的新鄉市與全省農村的平均數相差5.9倍，與最低的延津縣相差11.4倍……

3、教育財政改革："以縣為主"的侷限

應當看到，城鄉之間的巨大教育差距在一定程度上是城鄉經濟差距的結果。但同時也必須承認，它是教育資源的汲取和分配製度即"分級辦學"制度的必然歸結。

自1985年實行的以鄉鎮為主的"分級辦學"制度，作為一項至為重要的公共政策，未能起到統一調配資源以確保全體適齡人口平等地享受義務教育權利的作用，而是在單純強調發揮地方"辦學積極性"的邏輯下，將應該由政府、社會和家長共同承擔的義務教育的"義務"主要轉嫁給了農民，將理應由各級政府共同承擔的責任主要轉嫁給了鄉鎮和村。其結果是，不僅給廣大的農村和農民造成了沉重的負擔--1985-1999年間向農民提取的"教育費附加"總額超過1100億元，1993～1999年間向農民徵收的"教育集資"超過516億元；鄉鎮財政則普遍成了"教育財政"--，而且進一步強化了城鄉分割的二元教育制度。它不是將城鄉之間的經濟差距在教育層面上縮小，而是將其擴散和放大，從而造成了農村教育的遲滯和城鄉教育差距的擴大，農村少年兒童的失學和教師工資的大面積拖欠也隨之變成了幾乎不可逃脱的"宿命"。

所幸的是，在"分級辦學"制度運行了16年之後，它的弊端終於得到了承認--雖然是一種誰也不負責任的默認--。去年6月，國務院《關於基礎教育改革與發展的決定》提出農村義務教育實行"分級管理、以縣為主"的新體制。今年4月26日，國務院副總理李嵐清強調要實現兩個轉變，即把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主。5月中旬，國務院辦公廳又在相關文件中對"以縣為主"作了詳細規定，其核心是縣級政府負有確保農村義務教育經費的責任，即通過調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理使用上級轉移支付資金，做好"三個確保"（即工資發放、公用經費、危房改造及校舍建設），而鄉鎮不再承擔義務教育投資責任的重壓。新體制運行一年之後，據新華社的報道説，全國已有75%的縣市實行統一發放教師工資，今年內則要求全部推行到位。

上述轉變應該説是一個較大的改進。在縣這一級更大的行政區域內調度教育資源，較原來的制度有利於提供農村教育資金，有利於減輕鄉鎮政府和農民的負擔，也有助於緩和鄉鎮政權因向農民攤派教育經費而造成的緊張和衝突。不過，進一步的分析會使我們發現，縣一級財政的實力決定了這一新的制度的先天缺陷，由此不能抱過大的期望。

在現有的"分税制"財政體制下，縣級財政所佔份額很小，加上鄉（鎮）級財政也只超過全國財政收入的20%（中央政府佔51%，省和地市兩級佔27%）。在現有的2109個縣級行政區域中，財政收入超億元的縣不足600，包括574個國家級貧困縣在內，財政補貼縣多達1036個（均為1999年數據）。大部分縣連維持"吃飯財政"的水準都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用於教育的支出。

基於此，絕大多數縣級財政顯然無法擔當教育經費投入主體的責任。進而言之，"以縣為主"仍然沒有擺脱教育上城鄉分割的格局，因為縣級行政區域仍然屬於"農村"，從鄉鎮為主到"以縣為主"，只是在農村內部調整教育資金的汲取和分配方式，並不能從根本上改善農村教育的基礎條件，縮小近20年來越拉越大的城鄉教育差距。從對這項制度的最大預期來説，"以縣為主"的教育財政可能緩解一縣之內教育上"貧富不均"的情況，但卻難以改變一個市或地區內部、一個省區內部、以及全國範圍內極端"貧富不均"的局面，無法消除城鄉之間教育的天壤之別。

中央政府似乎試圖通過加大財政轉移支付和對貧困地區教育援助的力度來解決"以縣為主"後農村教育財源不足的問題，但迄今為止，努力遠遠不夠："十五"期間總的投入額度只有330億元，包括總計50億元的"國家貧困地區義務教育工程"資金；每年50億元用於中西部貧困地區中國小教師工資發放的專項資金；30億元的"中國小危房改造工程"資金（XX-XX年）。這些資金只相當於數年之前國家和地方政府一年內對農民收取的"教育費附加"和教育集資的收入。而即便將所有資金--不再出現中途截留--都用於國家級貧困縣，每縣每年能夠分得的部分也只有1000多萬元，最多能解決"吃飯"問題。有鑑於此，有必要採取更大的舉措來加以調整。

一是從教育平等和縮小城鄉教育差距的理念出發，限定義務教育階段教師工資水平和生均公用經費、教學設備的最大差距，以確保農村義務教育條件的改善和城鄉義務教育階段差距的縮小。參照目前的現狀，生均公用經費差距在全國範圍內不應超過2倍，在同一省區內不應超過1倍，教師工資水平也應以不大於上述倍數為宜。當然，確定最大差距並非要將城市中國小的現有條件和教師收入砍下來，而是大幅度提高和改善農村的辦學條件。

二是按照財權和事權相對稱的原則，將過去十多年間顛倒了的權利義務關係徹底扭轉過來，明確中央政府和省級政府作為義務教育投資主體的責任和義務，而不是"以縣為主"。中央應承擔義務教育投入的50%左右，省和地市兩級承擔30%，縣鄉兩級承擔20%（其中縣承擔15%，鄉鎮承擔5%）。中央政府承擔的份額是就全國範圍而言，省和地市兩級也是就各自管轄的行政區域整體而言，並不意味着平均分配，而是結合前述第一條原則向農村和貧困地區傾斜。

應該承認，在傳統的城鄉分治的思維和制度空間內，並不容易做到這兩點。但是反過來説，如果不能從根本上調整城鄉之間和各級政府之間的利益分配關係，依然在老框框裏做小幅度調整，也就難以徹底改變中國農村教育的現狀以及它同城市之間的令人感到殘酷的差別，並且有可能拖垮普遍貧弱的縣級財政--就象已經"拖垮"了的鄉級財政一樣。

通過調查，特大膽提出農村教育問題改革的幾點設想：

（一）重新認識農村教育、構建農村教育新體系

農村社會、經濟、文化多種差別的存在，要求農村教育發展模式必須從本地實際出發，允許各地自主創新。這樣，農村教育的目標就會隨之多元化，農村教育除了為城市培養人才外，更多的要承擔起全面培養適合農村、熱愛農村、建設現代化農村的高中初級優秀人才。因此，農村教育要最大限度地強化地方人才的培養和穩定意識。要堅持教育與經濟發展的一體化戰略，從解放與發展農村社會生產力的實際需要出發，確定教育目標，設計教育模式，規劃教育未來。我們可以借鑑高等教育改革的思維方式去興辦農村的教育事業，緊緊把握改善農村教育結構這一突出問題，力求辦學的最佳效益。一是繼續推進農村教育結構和佈局調整。按照國家規定的相應標準，把義務教育階段分散開去的學校，通過寄宿制或接送制等方式集中起來去辦。該撤併的學校堅決撤併，該合併的班級堅決合併，該精簡的教師堅決精簡，使有限的教育資源優化組合、高效配置，發揮最佳社會效益。二是要進行學制改革。大力發展綜合高中教育，其學制可以延長為4--5年。廣開各種辦學渠道，不斷擴大綜合高中的辦學規模，使盡可能多的農村學生接受高一層次的綜合高中教育。通過改革使農村教育形成"成職普"、"國中高"、"農科教"相結合的完整的立體網狀結構和良性的運行機制。

（二）農村教育更重要的是培養農村經濟社會發展所需要的全面發展的各級各類人才

農村教育要徹底摒棄以升學為目的，單純教人學知識的偏頗做法，從這一認識出發，高度重視學生知識、技能和綜合素質的培養，同時注重學生精神品質的培養。精神品質是人的精神存在，它包括思想素質、道德素質和心理品質三個方面，是人的最根本的素質。教育治貧，首先必須從解決精神貧困入手。要教育和引導學生在認識人與自然（包括社會）的矛盾中樹立創業理想；在認識人與他人的矛盾中提升道德境界；在認識人與自我的矛盾中確定生命理念。通過社會理想、羣體道德、個體生命理念三個層次動機的持久培養，激發並使學生最終形成比較穩定的想農村之所想，急農村之所急，為農村的振興奮鬥終生的責任感和積極性。同時，要取得國家的政策支持與傾斜，通過有效的方式，辦起富有地方特色的農村高等教育，從本地區經濟發展與社會進步的實際需要出發，培養和造就一批留得住、用得上，能為家鄉脱貧致富盡心竭力的高級人才。

（三）實施國中分流教育

農村國中在農村教育中佔有十分重要的地位。從教育效益看，國中是農村新增勞動力的出口；從實現"普九"和鞏固"普九"成果看，國中是重點和難點。因此，改革農村國中教育，全面實施素質教育，是農村教育改革和發展的重要任務。當今世界，發達國家為推動和促進農業的發展，使農業科學技術迅速轉化為生產力，在實施農村教育過程中普遍重視農業職業技術教育，向農業輸送高素質的農業技術人才和農業工人，農業職業技術教育成為其農村教育的主體。同樣，發展中國家也將農業職業技術教育作為農村教育發展的戰略選擇，採取各種措施，把農業職業技術教育放在優先發展的戰略地位。相比之下，我國廣大農村地區，農業職業技術教育卻十分薄弱，相當一部分學校仍然是以升學為主要目的，學校的一切活動都圍繞着升學率，學校自我評價和社會評價的惟一標準也是升學率，分流教育根本無從談起。在有些地區，當我們問及國中分流教育時，幾乎所有的校長、鄉教辦主任都回避這個問題。不過他們承認，在農村國中如果真的實行分流教育的話，學生輟學率會大大減少。實施農村國中分流教育，缺少師資設備是客觀原因，但思想觀念不轉變、思想認識不到位，農業職業技術教育在農村教育中沒有位置，這一主觀原因是不能忽視的。

目前，我國農業正在由傳統的勞動密集型產業向智力密集型產業轉化，急需各級各類技術人才，這就向農村教育提出了更新、更高的要求，即如何適應這種變化，加速培養新的農業產業大軍和技術人才，推進農業向現代化產業轉化。據調查問卷,有86.7%的農户迫切希望孩子從小接受農業科普知識、基本農業勞動技能等方面的教育。為此，應當把農村國中教育定位在為學生全面發展和為農村經濟、社會進步服務上，在學生掌握必需的文化知識基礎上，重視培養為農業服務的基本技術和基本技能，全面提高學生素質。

（四）加大對農村教育投入力度

長期以來，農村教育投入嚴重不足，XX年三門峽市教育部門預算內教育事業費支出佔全市國民生產總值的1.7%,距離《教育法》規定的佔國民生產總值4%的要求還有很大差距，從提高全民素質與維護國家穩定的需要出發，教育經費預算仍需向欠發達的農村地區傾斜，建立起義務教育由公共資源負擔的原則框架。這樣才能杜絕義務教育普查中弄虛作假現象，提高義務教育的質量。