城市養老問題調查報告

國務院關於《中國老齡事業發展“xx”規劃》明確提出“優先發展養老服務，建立以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐的養老服務體系，創建中國特色的新型養老模式”的基本原則。

市政協十二屆十一次主席會議確定對我市城市居家養老作為今年重點調研課題，從20**年7月下旬至8月期間，市政協副主席任書文帶領政協社法委、民政局、政協委員調研組先後視察了杏花嶺區錦繡苑社區、迎澤區五龍口三社區、海邊街社區、太原市社區管理服務中心等開展居家養老服務情況，聽取市民政局對我市居家養老服務工作發展建設情況，召開各界人士座談會，就我市城市居家養老現狀、問題、對策進行調查研究。

一、基本狀況

我市居家養老服務工作得到市委、市政府的高度重視，從XX年開始啟動居家養老試點，市民政局作為政府總牽頭部門，制定實施辦法，創新工作理念，探索為老服務新機制，構建居家養老新體系，逐步把這項工作推廣到全市543個社區，到目前居家養老服務網絡覆蓋全市。XX年9月和20**年7月國家民政部部長李立國來太原市考察，充分肯定我市居家養老服務工作經驗做法，並向全省推廣。綜合歸納有六個方面的亮點。

(一)緊跟社會形勢，着力推進居家養老服務功能建設。我市現有60歲及以上老人63萬人，佔全市總人口數的14.8%，其中空巢老人約13萬户，人口結構向老齡化、空巢化的趨勢發展。為應對老齡化現實，目前全市建立社區老年日間照料中心115個，安設老年牀位1380餘張，招募社區居家養老服務商500餘家，設立養老服務點2461個，建立社區服務隊760支(約XX人)，招募志願服務者10.2萬人，建立老年人“愛心一鍵通”服務系統，為空巢老人發放2.4萬部“愛心一鍵通”，開通8181890社區信息服務網絡平台 ，建成現代化的求助呼叫網絡平台，受理老年人求助呼叫225862人次，為民排憂解難70629人次，全天候(24小時)為老年人服務。

(二)創新養老模式，敢於探索居家養老服務新路徑。我市堅持“政府主導、社區主體、社會參與”的工作導向，把研究解決養老問題放在突出位置，創新養老服務工作與社會發展相適應的體制機制，在前進中探索出一條新路，即“以家庭為基礎、社區服務為紐帶、居家照護服務為宗旨”的居家養老服務模式，被譽為“沒有圍牆的養老院”;健全完善為老年人提供“無償、低償、有償”優質服務的運行機制，即“無償服務針對80歲以上高齡、空巢、困難、傷殘以及無子女、無自理能力、無經濟來源的‘三無’老人提供免費服務;低償服務針對老人與服務機構簽訂協議，提供低於市場價的優惠服務;有償服務針對以市場運作，為老人提供預約上門實惠服務”。

(三)制定扶持政策，構建居家養老事業新格局。市委、市政府高度重視黨和國家養老政策的貫徹落實，為適應新形勢下老年人對養老服務的需求，將居家養老服務納入全市“xx”經濟社會規劃和服務業扶持範圍，制定出台了《關於推進居家養老社會化服務工作意見》、《社區居家養老服務試點工作實施方案》、《關於加快實現社會福利社會化的實施意見》等文件，大力支持發展社區居家養老事業，全市基本形成了“投資多元化、運作市場化、管理規範化、服務人性化、隊伍專業化、手段信息化”的居家養老服務新格局。

(四)樹立全新理念，建立居家養老服務工作新機制。全市建立了各級黨政部門、社區居委會、轄區企事業單位、社區社會組織、社區廣大居民“五力合一”的聯動運行機制和分類服務、分級幫扶、助老服務、網格管理、親切關懷、社會聯動“六位一體”的居家養老服務機制。創新為老服務機制，制定出台了《太原市社區居家養老服務對象評估管理辦法》，為孤寡、失獨、獨居、空巢、困難、優撫、殘疾和高齡等八類老人提供享受分級優惠服務，評估計分確定“abcd”四種類型老人發放養老服務卷，即每年每人發給a類85歲以上空巢“三無”老人2400元、b類80歲以上空巢困難老人600元、c類70歲以上空巢傷殘老人150元、d類60歲以上空巢特困老人享受親情志願者服務;今年為近五萬名老人提供多樣化居家養老服務，其中a類128人、b類2585人、c類17194人、d類30000餘人。

(五)擴大服務領域，滿足老年人個性化生活需求。根據老年人不同服務需求，在全市各個社區開展生活照料、醫療保健、防病治病、法律維權、文化教育、體育健身、志願服務、老年餐桌、家政服務、配餐送餐、康復護理、心理諮詢、親情服務等40項社會化服務，在每個社區都配備了社區居家養老服務專管員，及時為老人提供服務指南、服務項目、服務人員，解決老年人精神生活和醫療保健方面的問題和護理需求，基本做到“養老在社區、服務進家庭”。

(六)經費基本保障，投入養老公共資金逐年增加。近年來，市委、市政府對社區工作建設經費逐年增加，從XX年開始社區辦公經費根據轄區範圍和居民户數增加至5萬元、6萬元、7萬元。20**年，為每個社區安排惠民項目資金20萬元。資金主要用於社區建設與服務，市民政局按照管理原則，對資金使用投向提出明確的指導意見，居家養老公共事業作為惠民項目資金重點使用領域之一，重點打造了社區“老年餐桌”試點，得到了社區老人的普遍歡迎。

總體上講，我市城市居家養老服務工作起步早、發展快、有創新、見成效，服務和管理水平優先全國同類城市。

二、主要問題

在我市居家養老事業發展過程中，還有一些不容忽視的問題，主要有五個方面，需要引起各級政府的高度重視。

(一)居家養老公共經費投入還需進一步加大。雖然公共資金每年都有所增加，但增加的數量不大，有的基層社區在專項資金管理、使用等方面存在“吃大鍋飯”、“撒胡椒麪”的現象，用於發展居家養老公共事業經費不夠明確，專項經費不能及時到位，社會資金投入不足，對居家養老事業健康發展受到一定影響。

(二)相關部門協調配合還需進一步磨合。社區居家養老管理工作涉及牽頭單位民政、教育、老齡、人計、人社、發改、建管、衞生、財政、地税等10多個部門，有些部門對居家養老工作認識不足、重視不夠，在工作方面配合不夠主動、缺乏大局意識，應該進一步明確相關單位的工作職責。

(三)居家養老服務產業化還需進一步擴大。從全市養老服務產業的發展情況來看，相關服務產業化發展不平衡，能夠落地的養老服務產業為數不多，扶持政策落實不夠到位，老年服務設施建設與形勢發展還有差距，服務業力量比較薄弱，在一定程度上不能滿足老年人的生活質量和服務標準的需求。

(四)老年服務隊伍還需進一步壯大。招募從業人員和老年志願者有一定難度，專業型人員匱乏，志願者隊伍不夠壯大，部分服務功能缺失，服務隊伍的組織管理比較鬆散，家政人員綜合素質相對偏低，特護人員供需不平衡，從業人員社會保障政策落實不夠，在很大程度上成為社區居家養老服務工作的一個短板。

(五)宣傳引導工作還需進一步加強。居家養老服務的宣傳工作不夠深入廣泛，社會認知度還有偏差，從我市老年人民調情況來看，有相當一部分老年人因生活習慣、思想觀念等因素，缺乏“花錢買服務”的生活理念和消費意識，不太願意購買居家養老服務，需要社會、家庭、單位加強宣傳引導、創造條件，積極推進居家養老服務社會化進程。

三、對策建議

通過對我市城市居家養老情況調研，市政協調研組認為：資金保障、管理體制、政策支持、隊伍建設、宣傳引導是居家養老事業健康發展的基本條件;以人為本、服務滿意、合理收費、管理精細、老有所養是居家養老服務的基本要求;各級政府充分發揮“驅動器”作用，是促進居家養老事業順利前行的基本保證。為此，提出五個方面的建議，供各級黨委和政府決策參考。

(一)加大政府投入力度，支持社會廣泛參與，保障居家養老服務事業蓬勃健康發展。

1、繼續加大政府投入力度。從我市近幾年看，隨着老年人口逐年增加，養老公共服務經費相對也在較大幅度的增加。根據市財政局報告，20**年預算安排城鄉社區事務資金17.77億元，比上年度增加9.24億元，增長幅度108.4%。為此，各級政府要高度重視居家養老事業的公共經費安排，對發展社區居家養老事業的經費投入要明確標準、細化項目、專款專用，一事一表列入財政預算計劃，按照全市養老事業的發展規劃，專門立項年度居家養老事業經費，隨着經濟增長速度提高養老事業經費的幅度，根據老齡人口的增加，保障居家養老投入的公共經費足額到位。

2、吸引社會資本參與養老事業建設發展。各級政府要在各個環節上，提供有利條件，創造寬鬆環境，吸引更多社會資本進入養老服務領域，民營企業要積極履行社會責任，社會力量要支持養老事業發展，通過政府主導、市場運作方式，建立多元化、社會化、長效化的投入機制。

3、管好用好居家養老公共資金。政府投入的居家養老專項資金，相關職能部門要統籌管理、專款專用，制定有效的管理使用辦法，定期公示資金使用情況，接受社會監督，真正把有限的資金用在刀刃上，確保資金用於發展居家養老事業的各項建設。

(二)加大政府效能建設，充分發揮政府“驅動器”的作用，健全完善科學的居家養老服務工作監管機制。

1、充分發揮政府民政部門對居家養老工作主導作用。各級政府的民政部門要借鑑全國先進經驗，充分發揮監督管理、指導協調居家養老服務工作的主導作用，認真落實我市《關於推進居家養老服務工作的意見》，從科學發展、統籌發展、協調發展大局考慮，進一步完善市民政部門牽頭、相關部門配合、街道社區聯動的居家養老服務工作機制，強化民政部門“總牽頭、總指導、負總責”的責任意識，增強相關部門協作配合的全局意識，樹立街道社區敬老助老的服務意識，齊心合力推動全市居家養老服務工作健康有序開展。

2、充分開放為老年人活動的公共設施。各級政府對涉及居家養老的公共服務資源利用情況監督指導，積極協調社會各方，推動社會公共服務設施充分為服務老年人開放，方便老年人就近就便參加豐富多彩的服務活動，依法保護老年人享受社會公共服務的權利，構建完備的社區為老服務網絡，實現資源共享共用，促進全市為老服務的組織管理和監督評估機制更加完善。

3、充分發揮政府“驅動器”的作用。各級政府要加強服務體系建設，認真貫徹國務院總理xx在20**年8月16日主持召開國務院常務會議精神，落實中央深化改革加快發展養老服務業的任務措施，在服務居家養老事業各項工作中，充分發揮政府“驅動器”的作用，加大政策支持和引導力度，打開政策大門，激發各類主體活力，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”，使廣大老年人安享老有所養、老有所醫、老有所樂的晚年生活，促進社會和諧，推進經濟社會持續健康發展。

(三)加大政策支持力度，增強市場動力，積極促進社區養老服務產業發展壯大。

1、大力發展養老服務產業。各級政府要對各類非營利性的養老服務產業自用房產、土地房產、城鎮土地使用等，完善税費優惠和補貼支持政策，為社會資本減税清費，吸引更多的養老服務產業紮根落地;積極培育養老服務業發展連片輻射、連鎖經營、統一管理的服務模式，促進養老服務產業發展壯大;高度重視城市新建、改建、擴建中居家養老公共服務場所建設，合理佈局養老機構和養老服務設施，力求規劃建設同步落實到位;按照國家規定，對居家養老用地、税收、信貸、水電、牀位、營運等方面，政府應大力扶持、給予“補貼補助”，堅持政策統一、標準統一、管理統一的原則，提供優質的政策保障。

2、建設社區綜合性老年福利服務中心。各級政府要繼續探索居家養老新模式，研究制定“民辦公助”的政策措施，支持有條件的社區開辦小型養老院或敬老院，力爭全市80%的社區各擁有一處集院舍住養和居家養老服務功能於一體的綜合性老年福利服務中心，實現每千名老年人擁有養老牀位數達到30張的目標，提升居家養老社區化服務功能;按照國家相關政策，優先為無子女、無自理能力、無經濟來源的“三無”老年人提供集中住養場所。

3、推進社區“老年餐桌”惠民工程建設。政府花錢買服務，社區老人得實惠。市民政局組織牽頭在我市錦繡苑社區、海邊街社區開辦“老年餐桌”試點服務項目，體現了市委、市政府對老年人生活的關愛關心關照，解決了老年人中午就餐問題，很受社會歡迎。建議逐步向全市社區推廣“老年餐桌”服務項目，並作為街道社區居家養老事業建設的重點發展項目，把“老年餐桌”辦成具有特色的品牌“窗口”。

(四)加強服務隊伍建設，努力培養一支“有愛心、素質高、服務好”的居家養老專業化隊伍。

1、加強專業化隊伍建設工作。各級政府要強化居家養老專業隊伍建設，為招募專業服務人員創條件，辦理簽訂合同制手續，享受同城化社會待遇，完善居家養老服務人員市場化運作、社區化管理模式，努力實現養老服務供需平衡，促進相關產業的專業化人才培養和就業落實;各街道社區要積極配合各級政府工作，立足社區優勢，充分挖掘和整合社區現有人力資源，擴大網格化專業服務隊伍，為老人進行有償結對服務;各級政府要指導委託相關培訓機構，為從業人員免費進行專業技能培訓，通過考核發給“職業資格證”，努力培養一批覆合型服務明星，更好地滿足居家養老服務需求。

2、逐步完善招募老年志願者工作機制。各級政府要按照《中國老齡事業發展“xx”規劃》要求，實現老年志願者達到老年人口總數的10%的目標，對照我市還有差距。為此，各級政府要制定實施方案，負責動員指導，相關部門牽頭，調動社會力量，形成強大合力，逐步完善老年志願者招募社會化、管理正規化、服務常態化“三位一體”的工作機制，促進老年志願者隊伍發展壯大，使之成為居家養老服務的重要力量;全市共青團、婦聯、工會、教育、公安、人社、文明辦、駐地部隊等相關部門應帶頭響應，形成共建單位，簽訂《居家養老志願服務協議書》，並納入精神文明和諧單位考核。

3、建立街道社區聯繫從業人員制度和激勵機制。各街道社區居委會要建立聯繫從業人員的制度，正確處理轄區社區幹部、從業人員、居家老人三方人際關係，踐行社會主義核心價值觀，樹立文明、和諧、自由、平等、誠信、友善的理念，全面提高精細化管理水平;要建立激勵機制，關心從業人員的政治待遇，尊重從業人員的勞動成果，健全完善從業人員檔案信息，積極開展評選優秀服務明星的活動，大力宣傳尊老敬老、愛崗敬業、無私奉獻的精神，將以人為本、文明禮儀、熱情服務、行為規範作為一項考核目標，把黨和政府的温暖傳送到老年人的心坎上，使居家養老服務工作更加人性化。

(五)加強宣傳引導，提高思想認識，努力為老年人創造一流的幸福家園。

1、高度關心重視老年人的養老問題。各級政府要在推動養老事業中發揮引領作用，認真貫徹落實國務院關於《中國老齡事業發展“xx”規劃》綱要，緊密結合實際，研究制定當地養老事業的任務措施，解決養老突出問題，真正把養老工作放到重要位置，在思想上提高認識，在行動上凝聚力量，在落實上很下功夫，促進我市居家養老事業提檔升級。

2、宣傳引導老年人選擇居家養老方式。居家養老既保留了傳統的家庭養老方式，又體現了社會化養老服務的新內涵、新品位。據民政部推測全國90%的老年人需要居家養老服務。對此，各街道社區要組織力量“進門進户”，做好宣傳發動工作，摸底普查轄區老人養老意願，為政府提供居家養老情況的翔實信息數據;借今年“九·九”重陽節之際，組織志願者進社區開展為老服務活動，大力宣傳黨和國家的養老政策，引導老年人和家庭子女轉變養老觀念，順應時代潮流，接受新的養老方式，積極推動居家養老社會化進程。

3、認真細化居家養老各項服務標準。各街道社區要對收費的服務項目進行公示，充分體現公平公正原則，尊重保護老年人合法權益，提高老年人自願花錢買服務的意識;根據老年人服務需求，制定長期、短期、定期、臨時的居家養老服務辦法，採取協議方式與老年家庭明確雙方的權利義務、服務項目、服務標準、服務價格，在物價部門的指導下，不斷完善服務收費標準;對標全國先進典型，優化配置市場為老服務優質要素，建立完善“無償、低償、有償”服務的市場合作信用體系，保證供需服務長期穩定，把我市居家養老服務工作打造成全國一流的朝陽產業。