新時期農村敬老養老的新模式――關於鐵嶺市區域性中心敬老院建設的調查

新時期農村敬老養老的新模式――關於鐵嶺市區域性中心敬老院建設的調查

農村五保供養已走過了近五十年的風雨歷程。在這半個世紀的歷程中，我們創造並推行的農村敬老院集中供養方式，為保障農村五保對象的基本生活發揮了積極的作用。但是，隨着農村經濟體制的改革和推進，農村敬老院過去"一鄉一院"的傳統模式面臨着嚴峻的挑戰，農村五保對象的生活狀況令人堪憂。在挑戰面前，鐵嶺市民政局從2001年開始，打破農村敬老院原始佈局，探索建立了新的管建模式--區域性中心敬老院，對養員實行集中供養，這個在全國尚屬首創的重大探索，使該市的敬養老工作發生了翻天覆地的變化。到目前，已有3000多名養員告別昔日的漏屋冷炕，住進了花園洋房式的區域性中心敬老院安享晚年。

"一鄉一院"已不適應當前社會福利事業發展的需求

鐵嶺市現共有五保對象8382人，其中分散供養4951人；集中供養3431人,入院率達到40%。雖然多年來，我們一直對農村敬老院投資改（擴）建，但受多種因素特別是經濟實力所限，敬老院整體建設水平得不到提高，一些敬老院管理服務水平上不去，導致出現火災、煤氣中毒等事故發生。隨着農村税費改革的全面推行，我們清楚的認識到"一鄉一院"的辦院模式已不適應當前社會福利事業發展的需求。

隨着社會主義市場經濟體制的不斷髮展，傳統的"一鄉一院"模式日益顯露出許多突出的問題：一是房屋破舊。鐵嶺市原有101所敬老院。這些敬老院的院所幾乎清一色是在原來生產隊隊部或青年點的基礎上建起來的，這些至少有着三四十年曆史的房子，面積小且破舊不堪，五六個養員擠在一個大炕睡覺不説，相當一部分房屋漏雨、牆基下沉、牆體龜裂，另外，各院養員們冬季取暖基本都是靠"生爐子"，存在着事故隱患。雖然各級政府每年也投入一定數量的資金維修，但由於佈局分散、數目較多，投入的錢無法形成整體效益，所以，各院環境都無法從根本上得到改善。二是土地資源浪費。過去每所敬老院佔地面積都達到40畝以上，而平均每所敬老院只供養不到20人，鐵嶺縣白旗寨鄉敬老院佔地30多畝，僅供養5名養員。大面積的土地上只有幾間破舊的住房，供養着為數不多的老人，造成了大量土地資源的浪費。三是服務人員多。過去鄉（鎮）政府對敬老院實行高度集權的領導管理，擁有對敬老院人、財、物的指令權與管理權。敬老院服務人員的任用、管理、工資均由所在鄉鎮負責，管理者、服務員的數量與養員數比例大多為1：2或是1：3。據調查，鐵嶺縣李千户鄉敬老院8名養員竟安排了5個服務員。四是管理服務差。原來敬老院的院長大多數是老村幹部或者鄉（鎮）政府領導的親屬，他們報着"做一天和尚撞一天鐘""只要不出事故就行"的思想，對敬老院的管理不盡心。服務人員大多是當地的村民，年齡偏大，素質較低，而且為了最大限度地降低成本，當地鄉政府給予僱請人員的工資待遇極低，普通服務人員月工資僅95元，無能力者佔崗掙小錢，這在很大程度上決定了服務人員服務質量很難達到養員的需求。五是資金不足。由於供養體制不規範，保費收取困難重重，敬老院資金缺口只能靠降低供養人員的生活標準來彌補，出現了"拆東牆補西牆"的問題。

因此，農村敬老院如何發展已成為社會廣泛關注的熱點問題，也是長期困擾各級黨委政府的一大難題，更是鐵嶺民政工作亟待解決的重大課題。在這個背景下，鐵嶺市民政局領導幹部激發了巨大的創造力，在實踐中創造出一種新的敬老院模式－區域性中心敬老院，並且在全市推行區域性中心敬老院建設。目前鐵嶺市民政局把區域性中心敬老院建設列為民政工作的重中之重，加強領導，精心部署，加大投入，全面推進。

"多院合一"建成功能完備，綜合性強的"三位一體"的社會服務機構是適應當前社會福利事業發展的需要

鐵嶺市的實踐證明，隨着老齡社會和白髮浪潮的到來，如何解決農村敬老養問題，是擺在各級黨委和政府面前的一個重要課題。區域性中心敬老院建設是新時期落實黨和國家五保政策法規，提高農村五保對象供養水平，保障農村五保對象基本生活權益的有效實現形式。對推動農村五保工作的與時俱進、改革創新，實現農村五保事業的可持續發展，促進農村的改革發展穩定，都具有重要的現實意義和長遠意義，是適應當前社會福利事業發展的需要。

第一，區域性中心敬老院的模式，為各級政府重視和加強農村五保工作提供了切實可行的思路，有助於各級政府下決心採取有力措施解決農村五保供養問題。鐵嶺市各級黨委、政府一直十分重視農村五保工作，但是，由於鄉鎮敬老院建設維修、改造投資大，管理成本高，加上各級政府財政拮据，致使鄉鎮敬老院發展緩慢，五保對象生活水平長期得不到改善。對於這種狀況，各級政府都十分了解也憂心忡忡，但苦於沒有解決問題的有效辦法，而感到心有餘力不足。而區域性中心敬老院模式具有一次性集中投資，效果好的優勢，為各級黨委、政府下決心解決農村敬老院的難題找到了突破口，所以這種模式一出現，就迅速得到了各級黨委、政府的高度重視，並做出決策和部署。市長左大光同志視察清河區敬養老服務中心後指出，要調整敬老院佈局，合理配置、相對集中財力興建中心敬老院，提高辦院條件和質量。

第二，區域性中心敬老院，是改變我國現行的農村敬老院模式的創新之舉，為農村敬老院建設提供了一種新的模式，為農村五保事業發展開拓了一條新路。長期以來，我市的農村敬老院分佈在各個鄉（鎮），不僅位置偏僻，而且規模小，養員少，服務跟不上，不便於管理。區域性中心敬老院模式，正是針對這些問題進行的改革創新，它具有地理位置好，辦院規模大，建院標準高，養員集中，利於管理，便於服務，節省開資等多方面優勢。因此，區域性中心敬老院是適應新時期農村特點的新的農村敬老院模式。

第三，區域性中心敬老院建設合理的配置了資源，節省了大量的土地。原來的農村敬老院佔地面積大，養員少，房舍破舊。合併後，敬老院總佔地面積相對減少了，節省土地，養員增加，形成了規模辦院，資源配置得到了有效的利用，同時還可以充分利用舊院址興辦養殖業和加工業，減少了資源的浪費，為敬老院農副業生產創造了良好的發展空間。我市原來的101所農村敬老院佔地面積4213畝；建成區域性中心敬老院後，佔地面積僅為960畝，節省土地3253畝。

第四，區域性中心敬老院減少改造費用，精簡人員，節省開資，減輕各級財政部門負擔，有助於實現敬老院資金使用效益最大化。以前市、縣級財政每年對敬老院都投入一定數量的資金進行維修改造，每所敬老院每年的維修費都在5萬元左右，而且只是修修補補，解決不了根本問題。建區域性中心敬老院，每所投資在170萬元左右，一次上檔次，上規模，減少各級的資金投入，改變了過去敬老院越修越破的被動局面，解決了鄉（鎮）街辦敬老院規模小、標準低、投資少、改造難的問題。原有敬老院管理和服務人員過多，101所農村敬老院共有工作人員542人，人均每人每月開支350元，全年開支需228萬元；區域中心敬老院建成後，有工作人員216人，人員開支標準不變，全年需開支91萬元，比原來節約開支137萬元。

第五，區域性中心敬老院改變了傳統的管理方式，適應了農村税費改革的要求，較好地改善了五保對象的生活水平。區域性中心敬老院實行縣級民政部門統一管理，實現了行政管理和業務指導相統一，解決管理"斷層"問題，適應城鄉一體化的發展方向。以前敬老院機構臃腫，有的敬老院工作人員和養員的比例接近1：2，形成了互相攀比、互相依賴的工作作風。建成中心敬老院後，改變了傳統的管理模式，採用工作人員聘用制，調動了幹部職工的積極性，改變了過去幹多幹少一個樣的局面，提高了敬老院管理和服務人員的工作效率和服務水平。區域性中心敬老院領導班子加強管理，改變了以往有規章制度不執行，養員少活動難開展，養員生活水平難提高的狀態。同樣的標準，養員的物質文化生活水平得到了提高，不但組織養員跳健身舞、扭秧歌，還定期組織老人去旅遊觀光，豐富了老人的文化生活，使老人不但注重生活的方式，更加註重了生活的質量，同時還吸引了大量自費養員入院。聶家滿族鄉西巧溝村62歲的馬青山老人激動的説：我無兒無女，到敬老院已經13個年頭了，以前在聶家敬老院心裏特"憋屈"，跟住熊瞎子洞裏似的，哪像現在啊，丫頭們就像親生閨女一樣照顧我們，這樓裏樓外更是看哪哪舒心啊。

第六，區域性中心敬老院開展多種經營，發展院辦經濟，為敬老院實現自我發展提供了可靠的經濟保障。過去鄉（鎮）敬老院基本靠購買糧食、蔬菜來維持老人的生活，敬老院經費緊張，老人一年吃不上幾頓肉菜，生活水平僅能維持温飽，全市平均每所敬老院年創收不足1萬元。區域性中心敬老院建成後，為實現自我發展的需要，讓老人飲食營養化，把發展院辦經濟，開展種植、養殖當作一件大事來抓。如清河敬養老服務中心現有水田30畝，旱田18畝，蔬菜地7畝，30多頭豬，10頭育肥牛，還有一間蔬菜大棚，有葡萄、南果梨等果木，兩業生產不但實現自給，2002年和2003年每年額外創收5萬餘元。養員吳延剛説，過去在鄉鎮敬老院只有春節時殺豬，現在好了，半個月二十天就一次殺2頭豬，時令菜、水果經常能吃到。

政府主導、協同配合、科學規劃、資金保障、完善制度是區域性中心敬老院建設成功的必要條件

區域性中心敬老院是一種新的五保供養模式，我們認識到，區域性中心敬老院不僅適應了社會主義市場經濟體制和農村税費改革的要求，而且較好的改善了五保對象的生活條件和生活水平。從長遠看，區域性中心敬老院建設適應城鄉一體化的發展方向，可望在較短的時間裏，解決多年來敬老院普遍存在的問題，真正把農村五保工作落到實處。於是，市民政局及時總結了清河區、調兵山市、銀州區的經驗，於2003年在全市推廣區域性中心敬老院建設，計劃用三年時間，由市、縣、鄉財政投資近5000萬元把原有101所敬老院合併成28所區域性中心敬老院，開創鐵嶺農村敬老院建設新局面。至今，鐵嶺市已有72所鄉（鎮）敬老院被合併成24所區域性中心敬老院，投資4000萬元。

（一）領導重視是搞好中心敬老院建設的前提。區域性中心敬老院建設切入了各級黨委、政府關心困難羣眾生活的工作重點，受到了各級黨委、政府的高度重視。2002年清河區率先將轄區內4所鄉鎮敬老院合併為敬養老服務中心，同年5月，時任遼寧省副省長楊新華在視察該中心時指出："清河區取消4個鄉（鎮）街敬老院，重新組建敬養老服務中心的做法為新時期農村集體福利事業的發展探索出了一條新路子，給全省農村敬老院建設提供了很好的經驗，要認真總結經驗，在全省推廣。"據此，市民政局出台了《鐵嶺市農村敬老院集中辦院實施方案》，對區域性中心敬老院建設的指導思想、目標任務、完成時間、組織領導等作出了統一部署。2003年區域性中心敬老院建設工作被納入到市委、市政府的重要議事日程，市政府多次召開協調會議，專題研究部署中心敬老院建設工作。市裏成立了由市長左大光為組長，民政、財政、建設、規劃、土地、監察、國税、地税、林業、工商、消防、電業等部門為成員的領導小組，對建設區域性中心敬老院工作進行統一管理、協調和指導，形成了主要領導親自抓，分管領導重點抓，民政部門具體抓，層層推動實施的工作格局。

（二）部門協同是搞好區域性中心敬老院建設的關鍵。各縣（市）區、各部門對中心敬老院建設實行領導責任制，縣（市）區領導負責到鄉（鎮），鄉（鎮）領導負責到中心敬老院，相關部門明確職責，密切配合，齊抓共建。民政部門負責基本規劃和督促檢查；財政部門負責籌集、調撥建設資金；國土資源部門負責建設基礎上的土地調整劃撥及審批工作；税務部門負責落實有關税收優惠政策；建設部門負責設計、勘測等工作。各級政府及其有關部門在建設中心敬老院的過程中，從敬老院是社會福利事業的角度出發，按照各自承擔的工作職能，提供便利條件，提高中心敬老院建設的實際投入。

（三）科學規劃、堅持標準是搞好區域性中心敬老院建設的基礎。我們從實際出發，科學的規劃，對原有敬老院規模不大，發展空間小，房舍落後，佈局不合理，位置相對偏僻的，均列入被合併對象。在建設區域性中心敬老院的過程中，市、縣民政、土地、建設部門對確定的中心敬老院進行了考察、論證，宜新建則新建，宜改（擴）建則改（擴）建，重點考慮了地處區域中心、交通便利等方面，使全市的中心敬老院建設統籌兼顧，佈局合理，成為鄉（鎮）的一個景點。中心敬老院在建設過程當中，市民政局和市建委結合當地實際情況，對每所敬老院逐個進行了地質勘查，圖紙設計，工程預算，做到了院內佈局合理，房屋結構新穎，設施設備齊全，環境綠化美化。建院工程隊由各縣（市）區統一進行招標，施工單位與承建所在鄉鎮簽定了合同，民政、建委等部門有關負責人在施工期間親臨現場進行督察，確保了工程的質量。我們24所區域性中心敬老院每所佔地面積都在5000平方米以上，建築面積2000平方米以上，牀位120張以上。並且全部設有院長室、服務員室、醫療保健室、被服儲藏室、康復活動室、閲覽室、浴室、餐廳、廚房。

（四）籌措資金，嚴格管理是搞好區域性中心敬老院建設的重點。中心敬老院建設能否落到實處的關鍵是資金。我們廣泛發動社會力量，拓寬了籌資渠道，千方百計積極籌劃建設資金，實現投資主體的多元化。採取了市縣鄉三級政府出資、變賣舊院籌資、社會捐贈相結合的辦法，一個一個抓落實。建院資金由市縣鄉按3：3：4的比例配套，被合併敬老院原有的房屋、種植養殖等設施出售、出租等方面收入原則上歸合併後中心敬老院使用。在建設資金的使用上，堅持了專款專用的原則，嚴格管理，加強監督檢查，使有限的資金髮揮最大的經濟效益，保證其有效運行。

（五）建立健全管理服務機制是區域性中心敬老院將來發展的保證。按照税費改革的總體要求，全市五保供養資金納入財政轉移支付統一管理，敬老院的管理服務人員經費、房屋維修費、取暖費和五保對象的喪葬費、醫療費，由縣、鄉（鎮）兩級財政納入預算。全市的區域性中心敬老院實行了由縣級民政部門統一管理的體制，院長由市民政部門考核聘用，服務員由縣級民政部門考核聘用。各中心敬老院都制定完善的規章制度，使之管理步入制度化和規範化。在改革管理體制上，實行定崗、定薪、薪隨崗定的工資加獎金付酬辦法。建立定期例會、互檢制度，做到院務公開、帳目公開。各縣（市）區還採取了不同措施，定期組織院與院之間的檢查、評比、交流活動，促進各院之間互相學習，取長補短，推進了院務工作的開展，從而提高了我市敬老院的整體水平。

鐵嶺市區域性中心敬老院建設的探索和實踐，使鐵嶺農村敬養老事業發生了"脱胎換骨"的變化，平房、土炕、養員生活單調的現狀徹底消失，3000多名集中供養的養員享受到舒適而又豐富多彩的"幸福時光"。對區域性中心敬老院的今後發展，鐵嶺市民政局局長劉立臣充滿信心，在他的設想中，中心敬老院將成為以"五保"供養、社會老人託養和周圍農村老人活動為中心的"三位一體"的社會福利機構，逐步實現城鄉一體化，敬、養老一體化的目標，中心敬老院不但要搞好種植、養殖、加工等院辦經濟，達到糧、油、肉、蛋自給自餘，各院還要創收5萬元以上，不但要實現管理科學化，服務規範化，居住賓館化，庭院花園化，生活多樣化，設備現代化，康復療養一體化，實現老有所養，老有所樂，老有所醫、老有所學，老有所為，更要讓區域性中心敬老院成為老人們幸福的樂園，温馨的港灣，安度晚年的天堂。

鐵嶺市民政局

二oo五年十月三十日