某縣全口徑預決算情況調查報告

市人大常委會：

黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，簡短的十八個字引起社會普遍關注。這是黨和國家對財政資金管理的新要求，對財政工作來説是一場革命，將推動政府理財思路的轉變，可以更有效地提高財政資金利用率。究竟什麼是全口徑預決算?我縣的基本情況是什麼?根據市人大常委會《關於加強對政府全口徑預算決算審查監督專題調研的通知》要求，對我縣的全口徑預算決算情況進行了摸底調查，現將調查情況報告如下：

一、全口徑預決算的內容和範圍

全口徑預決算就是把政府所有收支全部實行統一、完整、全面、規範的預算決算管理。其目標定位於構建一個覆蓋所有收支，不存在遊離於預算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。我縣政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成。公共財政預算指的是一般預算，它是財政部門最常見的預算形式;政府性基金預算是各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規規定，為了支持某項目事業發展，向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金，它是政府預算體系的重要組織部分。國有資本經營預算的收入來源，主要是按照相關規定和比例向國有企業收取的國有資本收益。社會保險基金預算包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內容。以上這四大預算各有重點、有分工，相對獨立又相互銜接。全口徑預算決算，即監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。

二、我縣全口徑預決算的現狀

1、公共財政預算編制情況

近年來，我縣不斷推進和完善公共財政預算改革，進一步規範預算編制程序，部門預算的基本框架已基本建立，資金分配進一步規範。

(一)我縣公共財政預算編制的原則：

一是量入為出，收支平衡。在確保年度收入預算完成的前提下，按輕重緩急，有保有壓，合理安排支出，確保收支平衡。二是保障重點，統籌兼顧。在足額安排人員工資、津補貼和保證機關事業單位正常運轉經費的基礎上，主要安排保障和改善民生、社會穩定等重點支出。三是樹立過緊日子的思想，嚴格控制一般性支出，勤儉辦一切事業。四是統籌安排各類財政資金，科學配置財政資源，集中財力辦大事。

(二)我縣公共財政預算編制的現狀：

一是預算編制已基本實現綜合預算。二是改變了單純按收入類別和支出功能編制預算的傳統做法，把部門作為預算編制的基本單位，從基層開始編制預算，自下而上，層層彙總生成。預算經人大常委會批准後，由財政部門直接將預算批覆到預算單位，提高了預算的合理性和透明度。三是實現了資金由預算單位分散管理向財政集中管理的轉變。實行財政統一賬户管理，積極穩妥地推進了國庫集中支付，實現了工資統發，不斷擴大政府採購規模，提高了財政資金的使用效益。四是預算單位的正常支出得到了保障，財務收支的計劃性不斷加強，隨意性逐步減少。支出預算到項目、到人頭，按時間、按進度、按來源撥付，改變了以往層層消減，東扯西挪衝擊預算的現象，預算單位的基本支出得到了進一步的保障。五是經過編制部門預算，增強了預算的透明度，強化了預算約束力，使預算單位及早對自己全年可用資金做到心中有數，減少了用錢的盲目性，從而有效地節約了財政資金，使政府能夠集中一些財力去辦事。六是有效地較少了臨時支出預算的發生。

2、政府性基金預算編制情況

我縣根據政府性基金收支政策，按照政府性基金收入範圍和本行政區執行情況，在充分考慮以前年度基金收入完成的前提下，將國有土地使用權出讓收入、地方教育附加收入、文化事業建設費收入、育林基金收入、殘疾人就業保障金收入、城市公用事業附加收入、城市基礎設施配套費收入等全額納入基金收入預算;支出預算按照縣委政府確定的基礎設施建設、民生工程等項目據實編報。

3、國有資本經營預算情況

我縣縣屬國有企業很少，共19家，早在XX年前，基本全部停產。止目前，依法破產8家，股份制改造3家，倒閉2家，解體1家，出售1家，外租1家，進入依法破產等情況3家。長期以來沒有實現國有資本經營收入，因此沒有編制國有資本經營預算。

4、社保基金預算情況

社保基金包含企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等，涉及人社局、養老保險局和衞生局等多家單位，且部分資金的收繳屬垂直管理，由省市直接管理。我們的預決算管理只是在預算年度開始之前，由各社會保險經辦機構按照上級統一下發的表格，堅持收支平衡，並適當留有結餘的原則填報預算。

三、全口徑預決算存在的問題

我縣的預算制度改革在不斷推進，但尚未脱離傳統預算管理模式的束縛，大量政府收入未納入預算管理，這與預算的綜合性原則相悖。預算制度體系還存在諸多問題，主要表現在以下幾方面。

1、預算管理的完整性、統一性還不夠，需要進一步完善。目前，政府預算體系納入預算管理的資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫向到邊縱向到底”的全口徑預算。我縣國有資本經營金和社會保險基金都沒納入預算管理，且很多具有收費資格的事業單位都企業化管理，所收資金以納税的形式合法化，這些資金都遊離於政府的預算之外。不能完整而全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的綜合預算。

2、預算編制的科學性和實用性有待進一步提升。一是預算單位編制預算質量不高。基本支出預算中的公用經費定額較粗，制定定額的依據不充分，定額普遍較低。由於支出定額標準和實際需求存在較大差異，加上再加上支出項目安排的不全，造成了預算執行中的不斷追加。同時，部門預算特別是項目支出預算尚未建立起有效的績效考評和追蹤問效機制，項目資金支出缺乏可行性論證，實際執行和預算編制存在較大差異。二是編制人員業務能力不能滿足業務需要。在實際工作中，沒有設置專職的預算崗位，大都由財務人員兼任，業務水平和信息量都很有限。三是由於財政部門的編制時間不充裕，所以向同級人大報送預算草案的時間也比較滯後。至於部門預算草案，也大都是在人民代表大會之後才着手編制，沒能及時提交人大審查。從預算編制的科學性來看，相當粗糙。

3、預算編制執行剛性有待進一步強化。一是由於預算編制的不科學性，“一年預算，預算一年”。在實際執行中，調整頻繁。二是各種臨時預算增加，缺乏合法的程序。三是經費流用的現象仍然存在，造成年初預算的非正常增減。

4、預算編制的監督管理需要進一步加強。一是部門預算缺乏應有的公開性，透明度不高，公眾參與度低。二是人大對預算的監督流於形式。人民代表大會只能對預算進行一般性的審查，而缺乏可操作性的監督措施。

5、對全口徑預決算管理的內容和範圍認識和宣傳需要進一步提高。從目前全口徑預決算管理來看，全社會對全口徑預算管理還比較陌生，對全口徑預算管理的重要性認識和宣傳還不足。

四、加強全口徑預決算的意見和建議

1、進一步加強實行全口徑預決算。要把所有政府性收支全部納入預算，實行統一、完整、全面、規範的管理，真正做到“橫向到邊”和“縱向到底”的管理。

2、加強部門預算編制的科學性、準確性。一是要適當提前部門預算工作的啟動時間。預留充足時間用於熟悉預算草案，及時溝通，解決編制工作中存在的問題。二是培養專業人才，提高業務水平，適應預算編制的要求。三是建立標準化的預算編制機制，提高預算編制的科學性。在預算編制中，各部門要樹立“先預算，後花錢”的理念。在保障基本支出預算的基礎上，對項目支出預算要實行論證制度。項目的可行性、資金用度都要經過層層把關。保證資金使用性和編報的精準度。政府的重大投資項目佔財政收入的比重較大，把重大項目管好了，就管住了大半的財政資金。同時，也加強了對政府工作的監督，規範和調整政府的施政行為、執政導向。

3、進一步細化決算彙編，提升預算決算的銜接度。一是要明確規範決算填報口徑。財政部門要先行做好決算底表，部門決算人數統一口徑，應以單位基礎數據庫為依據。二是要規範支出功能科目、細化經濟科目的使用。強化項目經費支出按單位業務內容使用功能科目，細化經濟科目口徑説明，使預算單位進一步重視經濟科目的使用。限制對使用支出經濟分類科目下“其他”支出，逐步減少“其他”支出事項的使用範圍。三是要加強決算數據分析。建立與預算單位、財政部門內設相關科室間的協作交流機制，發揮他們熟悉業務的優勢，促進決算報表內容更符合實際;建立信息機制，通過進一步分析整理決算數據，及時總結反映決算中出現的新情況，促進決算數據與預算編制有效銜接。

4、加強預算管理，強化預算執行力度。部門預算一經批准，應嚴格執行，堅持“沒有預算不得安排支出”的原則。預算一經批准，非經法定程序，任何部門不得隨意更改，確實需要調整預算的必須按規定程序報批。

5、加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。一是建立健全行政問責制和部門單位的利益追究制，加大對違規問題的處理處罰;對部門預算執行中違反政策發放的資金及時追回。二是審計部門要憑藉其專業性強的特點，重點關注財政預算不夠細化、個別部門擠佔挪用預算資金、工程項目違規招投標等老大難問題，以及政府預算未能覆蓋全部收支、政府採購缺乏有效監督制約等新問題。三是加大人大的監督力度，在適當的時間和條件下，動用人大監督的硬手段進行審查和監督。

6、要推進預決算公開，提高財政透明度，完善政府財政報告體系。只有預算的透明，才有“看得見的政府”，人民才能行使監督權。建立規範的政府財政報告體系，全面反映政府各部門的財政狀況和收支活動結果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息，將完整的政府開支信息置於公眾監督之下，將公共預算置於“陽光”下，確保“錢袋子”更加安全，有利於實現人民羣眾依法有序參與民主決策、民主管理和民主監督的權利。

總之，將我縣全部政府收支納入規範的預算管理，是國家財政管理改革的方向，也是我縣財政管理體制改革努力的方向，全口徑預算管理體系不是僅僅依靠一套涵蓋所有政府收支項目的預算報表體系就能夠實現的，其全面推進還是一項系統工程，需要各方面的努力。

xxx縣人大常委會預算工委