公文格式國家標準新議大綱

為了配合《黨政機關公文處理工作條例》 （以下簡稱新《條例》）的實施，《黨政機關公文格式》 （cb/t9704-XX，以下簡稱新《格式》）於XX年6月29日發佈，7月1日實施。新《格式》實施至今已一年多了，在這期間，筆者通過反覆學習、剖析，並在公文處理工作實踐中不斷探索思考，擬就新《格式》的特點、存在問題，目前我國公文格式的現狀，以及公文格式通用國家標準實現路徑等發表看法。

一、新《格式》新特點新變化

制定出台新《條例》的目的，是推進黨政機關公文處理工作的科學化、規範化、制度化，其中規範化主要體現在公文格式方面。新《格式》按照統一規範的指導原則，與黨政機關公文舊格式比較，有以下明顯的特點和變化。

（一）統一規範有新突破

1.統一了黨政機關公文用紙幅面規格。XX年7月1日起，由原來黨政機關公文用紙a4型、16k型、b5型並存到從中央至鄉（鎮）黨委和政府統一使用國際標準a4型紙張印製公文，解決了幾十年公文用紙不統一的問題。

2.統一了公文格式三大部分及各要素的名稱。如將舊《格式》中的“眉首”部分統一改稱為“版頭”部分；統一了公文格式18個要素的名稱，如將原黨的機關的“版頭”、行政機關的“發文機關標識”統一改稱為“發文機關標誌”，並規定為行文機關名稱之後加“文件”和不加“文件”兩種形式；將原黨的機關行文中的印發傳達範圍統一為“附註”等。

3.統一了公文格式各要素編排標註的位置。如將公文份號的位數及字體顏色統一為6位阿拉伯數字及黑色字體，在公文版心左上角第1行頂格標註；將原行政機關公文中的密級和保密期限、緊急程度這兩個格式要素，由標註在公文首頁版心右上角調整為編排標註在公文首頁版心左上角，等等。

4.統一了公文發文機關署名。新《格式》規定，加蓋印章或不加蓋印章的公文，都要編排標註發文機關署名；同時對黨政機關聯合上行文時發文機關署名標註的位置統一為從左到右編排。

5.統一了公文成文日期用阿拉伯數字標註。這解決了公文發文字號中的年份、公文內容中出現的年月日以及公文印發日期皆用阿拉伯數字書寫的一致性問題。

6.統一規定發文機關標誌上邊緣至版心上邊緣的距離為35mm；聯合行文，多人簽發公文時每行排兩個姓名；多行公文標題採用梯形或菱形排列標印，等等。

（二）調整變化靈活有度

1.調整了標準的名稱和適用範圍。標準的名稱從《國家行政機關公文格式》 （cb/t9704-1999，以下簡稱舊《格式》）調整為《黨政機關公文格式》，首次將適用範圍擴大到黨的機關和行政機關。

2.調整了標準的總體結構，充實了7個公文式樣圖示。

3.調整了公文用紙技術指標，公文用紙技術指標要求達到五項。

4.調整了公文印刷裝訂要求。

（三）與時俱進有增有減

1.增加了“附件説明”“發文機關署名”（原行政機關行文不署名）和“頁碼”公文格式要素。

2.增加了簽發人職務、簽名章和成文日期的編排要求。

3.取消了原黨的機關行文時版頭為發文機關名稱或規範化簡稱後加圓括號內標註文種的版式。

4.取消了原黨的機關行文時版記中最後一條分隔線下標註的公文印刷份數。

5.取消了原行政機關上行文時發文機關標誌上邊緣至公文版心上邊緣空距80mm的版式。

6.取消了公文主題詞這一格式要素。

二、新《格式》 新問題

新《恪式》雖然在統一與規範上有了長足進步，甚至有的實現了新突破，但它畢竟是在舊《格式》的基礎上修訂的，存在着有些內容不明確、有些規定不到位、有的表述有歧義、有的用語不得當、有的概念不準確、有的地方前後矛盾等不容忽視的問題，給各級黨政機關公文格式要素的編排標註造成了影響。

（一）規定不到位，頗有缺憾

1 新《恪式》在“5.2.2字體和字號”中指出：“如無特殊説明，公文格式各要素一般用3號仿宋體字。特定情況可以作適當調整。”在“5.2.3行數和字數”中指出：“一般每面排22行，每行排28個字，並撐滿版心。特定情況可以作適當調整，”這兩處關於“特定情況可以作適當調整”的表述，實際上是開了個口子，允許黨政機關公文在字體字號、行數字數上存在差異。

2.新《格式》在“7.3.2主送機關”中無關於選用何文種行文要標註主送機關的明確要求，導致新《格式》實施一年來，仍然無法解決選用“決定”“意見”行文時黨的機關公文不標註主送機關、行政機關公文標註主送機關不統一的問題。

3.新《格式》在“加蓋印章的公文”中對聯合上行文如何加蓋印章規定不明確、不到位，導致一些行政機關在制定的實施細則中沿襲舊法規、舊《格式》的表述，如《福建省人民政府公文格式（細則）》 （閩辦政[XX） 131號）、《國家質量監督檢驗檢疫總局公文處理辦法》 （國質檢辦[XX） 822號）中規定：關於聯合上報的公文，可以只加蓋主辦機關的印章。

4.新《格式》 “7.3.6附註”部分沒有對新《條例》中“附註”的內容作出具體解釋，導致一些行政機關將公文的“公開屬性”標註在版記的上一行，即原來公文主題詞所在位置。如《全國税務機關公文處理辦法》 （國税發（XX） 92號）中規定：信息公開選項作為附註，用3號黑體字，左空一字編排在版記之上。

5.新《格式》“7.3.7附件”部分對附件的附件如何標註缺少具體規定，基層行文時遇到此問題常無所適從，不知如何標註，不能不説是一個缺憾。

6.新《格式》 “10.1信函格式”的不規範與缺憾。一是“信函格式”中公文份號、密級和保密期限、緊急程度三個要素編排標註在上一條紅色雙線左下方位置，它與新《格式》“7公文格式各要素編排規定”中關於公文如需標註份號、密級和保密期限、緊急程度，依順序編排標註在公文首頁版心左上角的要求不一致。二是“信函格式”有上下兩條紅色雙線，且長度為170mm，而常用格式版頭部分只標印一條長度與版心等寬156mm的紅色間隔線。三是信函格式中發文字號統一標註在第一條紅色雙線下右邊緣，與常用格式發文字號分別按上行文、下行文、平行文的要求標註在不同位置相左。四是“首頁不顯示頁碼”，致使公文的頁碼缺乏完整性；常用格式中要求公文首頁標註頁碼。五是信函格式版記部分只標註一個“抄送機關”，不標註分隔線，不標註印發機關和印發日期，造成版記部分不完整。六是信函格式未明確適用何文種，導致目前行政機關行文時頻繁使用信函格式，形成了選用一個文種行文存在兩種不同公文格式的局面，造成公文格式亂象叢生。

7.新《恪式》“10.2命令（令）格式”中關於“發文機關標誌由發文機關全稱加‘命令’或‘令’組成”表述片面。行政機關的發佈令、行政令通常使用“令”的版式，如發文機關標誌為“中華人民共和國國務院令”“xx省人民政府令”。但行政機關使用“命令”行文時，往往有兩種體式：一是發文機關標誌由發文機關全稱或規範化簡稱加“文件”二字組成，公文標題中使用“命令”文種，如每年國務院、xx及地方政府與省（區、市）軍區聯合下發的《關於xxxx年xx徵兵的命令》，行政機關發佈的嘉獎令也按這種版式、格式行文；二是行政機關還大量使用“信函格式”來印發“命令”。

8.新《格式》 “10.3紀要格式”中關於“紀要格式可以根據實際制定”的表述，給此類公文的格式標印以很大的靈活性和空間，這使得原本全國上下五花八門的紀要格式更加混亂。

9.新《格式》“11式樣”中的缺憾。新《格式》附有12張公文格式式樣圖示，雖然比舊《格式》多了7張，但也有缺憾。一是在加蓋印章的式樣中，有一個機關、兩個機關、三個機關、五個機關行文時加蓋印章的式樣圖示，缺少四個機關聯合行文時加蓋印章的式樣圖示；二是信函格式中只有首頁版式式樣圖示，缺少末頁版式圖示；三是命令（令）特殊格式中，實際上只有“令”格式首頁版式圖示，與“命令”實際行文中兩種版式不吻合；四是紀要格式只有簡單的文字説明解釋，缺少紀要這一特定格式首頁和末頁式樣圖示。

（二）表述不嚴謹，瑕疵難免

1.新《格式》在“不加蓋印章的公文”一段中， “有特定發文機關標誌的普發性公文和電報可以不加蓋印章”的規定，使得黨的機關仍然沿襲以往有特定發文機關標誌的普發性公文不加蓋印章，而行政機關此類公文蓋章的做法，這一不統一的格局仍然得以維持。這部分對紀要這一非普發性公文蓋不蓋印章，也沒有明示。

2.新《格式》 “7.4版記”表述中最後一句話“版記中如有其他要素……”，這裏沒有明確其他要素所指，容易造成基層單位將打印、校對、存檔、印發份數等要素標註在公文的版記中。

3.新《新格式》 “7.5頁碼”中“公文的版記頁前有空白頁，空白頁和版記頁均不編排頁碼”，“10.1信函格式”中“首頁不顯示頁碼”的表述不嚴謹。公文的頁碼是新《條例》中新增加的公文格式要素之一，這充分説明頁碼是公文格式的重要組成部分，是保證公文有效性和完整性的標誌。在公文中標註頁碼，不但為公文查閲、統計、檢索、印刷和裝訂提供了方便，還有助於公文的防偽。公文版記是公文格式的三大部分之一，這樣表述破壞了公文格式的完整性。實際工作中，通過技術處理，完全可以使公文中不出現空白頁，也有利於節約公文的行政成本。

（三）隨意增內容，存在錯訛

有關職能部門編印的《國家標準應用指南》第四章新《格式》的條款釋義中，隨意增加有關內容，造成前後矛盾，誤導受眾。

1.“公文份號”的條款釋義中“實際編號時推薦採用3-6位阿拉伯數字”的表述，易造成隨意標註份號的情況。

2.“發文機關標誌”的條款釋義中説，發文機關標誌使用小標宋體字，單一機關行文帶“文件”二字，多個機關聯合行文不帶“文件”二字。新絛《條例》、新《格式》中並無此硬性規定。

3.公文標題的條款釋義中重申了舊《辦法》、舊《格式》中“除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號”的規定，這是行政機關的“自行規定”，是公文標題與公文正文在標點符號運用上實行的兩個標準。條款釋義中仍然“新瓶裝舊酒”，是在誤導受眾。在實際行文中，標題中除書名號外經常使用五種標點符號，即頓號、括號、引號、破折號、連接號。筆者認為，在公文標題中使用標點符號，只要符合新《標點符號用渤 （cbit15834-XX）即可。正因為如此，新《條例》、新《格式》對公文標題中使用不使用、如何使用標點符號未作規定和要求。

4.“印章”的條款釋義中關於聯合行文的機關過多，無法實現正文與所有發文機關的印章同處一頁，也可採取“此頁無正文”的方法，即將印章加蓋在下一空白頁上，並在該空白頁第一行頂格標註“此頁無正文”的表述，無疑是衍生了公文格式要素。

三、我國公文格式現狀

（一）公文格式標準二元化

一是新《格式》，筆者在此將它稱為“民標”。二是XX年10月2日發佈、XX年1月1日實施的《軍隊機關公文格式》 （cjb5100-XX，以下簡稱“軍標”）。

兩個標準中公文格式要素構成不同，有的格式要素稱謂不一，有的格式要素編排標註位置有別，有的格式要素用字字體字號存在差異等。例如：“軍標”中公文的“份號”，可以用2至6位阿拉伯數字標註；上行文不但要標註“簽發人”，根據需要還要標註“已閲人”；從“軍標”的圖例式樣中可看出，公文標題只由事由加文種組成；三個機關聯合行文時，行文機關署名用印，按上兩個、下一個編排標註；成文日期用漢字數字書寫：還有“無正文説明”“二維條碼”“承辦説明”等格式要素；“軍標”特定格式中還有“印發、轉發和批轉的公文”格式和“代擬稿”格式等。這些都是“軍標”與“民標”的不同之處。

“軍標”適用於中國人民解放軍各級機關以及武警部隊各級機關。“軍標”與“民標”的規定和要求不同，勢必給基層部隊機關在行文的版式、格式上帶來麻煩，有時兩個標準甚至會相互混淆。如公安邊防部隊是公安部領導下的一支現役部隊，是部隊性質的警察，又是武警性質的部隊，形象地稱為“公邊”或“武邊”。邊防部隊行文時既要依據“軍標”，又要依據“民標”。為此，XX年公安邊防局制發了《公安邊防部隊公文處理規定（試行）》。這一法規要求，屬於公安邊防業務工作需要行文的，按國家行政機關公文格式辦理；屬於部隊管理、訓練、政治後勤等工作需要行文的，按“軍標”辦理。

（二）公文格式仍呈現多樣化

新《恪式》實施一年來，對我國各級黨政機關公文格式的規範化起到了一定的促進作用，但筆者認為，不解渴。因新《格式》只是黨政機關的公文格式標準，以“黨政”二字作為限定詞，雖然其他機關和單位可以參照執行，但“參照”二字對其他機關和單位的約束有限，所以我國公文格式多樣化局面仍未改變。

一是“紅頭文件”“白頭文件”格式。從黨政機關來看，不但有“紅頭文件”格式，還有“白頭文件”格式。

二是“紀要”格式。各級各類機關會議的紀要格式五花八門，平級黨政機關的會議紀要格式不統一，上級黨政機關與下級黨政機關會議的紀要格式不一致，各地各部門會議紀要格式不同，多議題會議的紀要與專題會議的紀要格式也有區別。

三是信函格式。目前在我國行政機關頻頻使用此格式，凸顯了新《格式》中常用公文格式與信函格式的矛盾，也加劇了全國公文格式的不統一、不規範。

四是答覆人大代表建議、政協委員提案的特殊格式。此種公文類別分為a、b、c、d，文種使用“答覆”或“答覆函”，公文除了加蓋行文機關印章外，還有“領導署名”、“聯繫人”、聯繫電話等格式要素。

五是電報格式。電報的格式與新《格式》中的常用格式有許多不一致的地方。截至目前，尚未見到電報格式國家標準的出台，可見到的只有有關職能部門制訂施行的《黨政機關電報格式規範 》 （以下簡稱《格式》），其中電報的格式以及構成項目與新《式》存在着許多差異。例如：新《格式》規定公文的版心尺寸為156mm×225mm，而《規範》中規定電報的版心尺寸為160mmx242mrn;新《格式》規定公文的發文機關標誌用紅色字體套印，而電報的報頭顏色有兩種：密電的報頭是紅色的，內部明電的報頭是綠色的；新《格式》規定公文每面22行，每行28個字，而《規範》規定電報每面25行，每行28個字；電報首頁不標註頁碼，第2頁起標註頁碼，且頁碼居中標註在電報下白邊位置；電報裝訂採用左上角或者左側裝訂，不採用騎馬訂，等等。

六是“命令i冷）”特定格式。行政機關日常選用這一指揮類文種行文時，從來沒有同時標註“命令（令）”，要麼選用“命令”文種行文，要麼選用“令”文種行文。行政機關下發發佈令、行政令時，通常使用發文機關名稱後加“令”字的版式行文。而選用“命令”文種行文時，有時使用常用格式行文，如每年行政機關與軍隊機關聯合下發的徵兵命令；有時也用“信函格式”行文。

四、解決新問題，既要“止疼”更要治本

雖然新《格式》比舊《格式》在結構與內容上有了長足的進步，甚至在有些方面實現了突破，但反覆研讀、剖析也可看出，新《格式》內容中確實存在不少新問題。筆者認為，解決這些新問題，既要採取一些相應措施“止疼”，更要有治本之策，即謀劃制訂出台通用公文格式國家標準。

（一）儘快制定出台新《條例》的實施細則。因為新《格式》中的有關內容是依據新絛例>中的相應規定、要求表述的，所以在實施細則中應對新《條例》第三章“公文格式”的有關條款作出明確界定：一是第九條第二款“密級和保密期限”中要求涉密公文根據涉密程度分別標註“絕密”“機密”“祕密”和保密期限。但目前中央及地方黨政機關的涉密紙質公文基本上不標註保密期限。二是第三款“緊急程度”中要求，按緊急程度，緊急公文應當分別標註“特急”“加急”。但目前中央及地方黨政機關的紙質緊急公文幾乎不標註這一格式要素。三是對第四款何種情況下行文使用機關名稱後加“文件”二字的發文機關標誌，何種情況下行文只使用行文機關名稱的發文機關標誌作出解釋。四是對第八款“主送機關”作出界定，哪些文種行文時要標註主送機關，哪些文種行文可以不標註主送機關。五是第十三款“印章”中要求“有特定發文機關標誌的普發性公文和電報可以不加蓋印章”，這裏要明確選用“紀要”文種行文是否加蓋印章。六是新《條例》第八章“附則”第四十條中關於“其他機關和單位的公文處理工作，可以參照本條例執行”，要對其中的“其他機關和單位”作出明確界定，以便這些機關和單位參照實施新《條例》、新《洛式》。七是在實施細則中增加“二維條碼”為公文格式要素。鑑於自去年新《條例》、新《格式》發佈實施以來，上級機關在陸續下發的三個文件中都要求各地各部門“積極推廣電子公文和二維條碼”，為此，建議在實施細則中將二維條碼列為公文格式要素之一，這也符合地方黨委、政府自XX年1月以來上報中央的公文都標註二維條碼的行文實際。

（二）有關職能部門應對《國家標準應用指南》中有關務款釋義的內容作出解釋説明。這樣可以避免與新《條例》、新《格式》中的規定要求相悖，以致造成錯訛，誤導受眾。

（三）上級機關應帶頭貫徹執行法規。強化法規意識，切實解決新《條例》、新《格式》發佈實施以來，黨政機關公文格式中存在的字體字號、每行字數不統一，選用“決定”“意見”文種行文時主送機關標註不統一，行文機關署名不統一（目前，上級行政機關行文時仍然不署名），行文時公文用印不統一，以及常用公文格式與信函特定格式混用等問題，為基層行文格式規範起示範帶頭作用。

（四）制訂出台通用公文格式國家標準是治本之策。公文格式規範化是對各級各類機關的最基本要求，是保證公文質量和提高公文辦理效率的重要手段，也是顯示公文權威性、嚴肅性特徵的重要標誌。公文格式規範化是建立在標準化基礎上的。國際標準化主席海因茨先生説過： “技術的進步和生產的發展無不同全球標準的發展有密切關係，因為後者保證了前者的通用性和互換性。”這句話深刻地闡明瞭標準是經濟和社會發展的技術基礎，對經濟社會發展起着支撐和保障作用。同理，制訂一個在全國全社會各種組織適用的公文格式通用標準，是我國公文處理工作一體化、規範化的需求，同樣對我國各級各類機關、人民團體、企事業單位的公文格式規範化起着重要的支撐和保障作用。只有這樣，才能從根本上解決我國公文格式不規範不統一的問題。為此，要着力解決以下問題：

1.解決我國公文格式標準二元化問題。目前，我國的公文格式標準實際上呈現出一種“民標”與“軍標”並存的局面。筆者認為，這種並存的局面不可取，必須改變。理由有二：一是作為國家標準，一個國家只能有一個。雖然軍隊機關與地方黨政機關及其他機關的地位、職能、具體活動方式等有所不同，公文內容、辦文程序等有所不同，但其外在的表現形式，即公文的格式應該一體化，這符合深化改革開放新時期軍隊與地方聯繫越來越緊密，相互行文、聯合行文日益增多的新形勢。二是若允許二元標準存在，勢必給軍隊基層造成困惑，增加基層負擔。如上述邊防部隊，還有消防部隊等，既屬地方公安機關，又屬武警序列，受雙重領導，行文時既要考慮“民標”，又要考慮“軍標”，選用那種格式，處於兩難境地。為此，制訂出台一個既適用於地方各級各類機關、社會組織，又適用於軍隊各級機關的公文格式通用標準就成為大勢所趨、勢在必行的事。

2.處理好統一性與特殊性的關係。目前在全國範圍內，各種特定格式繁多，如新《格式》中的“信函格式”“命令（令）格式”“紀要”格式，“軍標”中的“印發、轉發和批轉的公文”格式和“代擬稿”格式，機要部門的“電報”格式，黨政機關的“白頭文件”格式，人大、政協機關答覆人大代表建議、政協委員提案的公文特殊格式等，可謂五花八門。新《條例》、新《格式》實施一年來，仍然沒有破解這一困局。筆者認為，首先，強化統一性，制訂出台通用公文格式國家標準；其次，處理好統一性與特殊性的關係，在通用公文格式國家標準的統領下，細化和規範各種特定格式，扭轉格式混亂的局面。一是法定文種中的“公報”“公告”“通告”這三個在新聞媒體或社會上張貼的公文，可以不受通用國標中規定的約束，但它們的適用範圍必須嚴格限制，尤其要遏制新聞媒體受經濟利益驅使隨意使用“公告”“通告”的現象。二是“紀要”“命令（令）”的格式可作為通用格式中的特定格式，但要求必須具體明確，不可模稜兩可、似是而非。三是“電報”格式可作為特定格式存在，但除了報頭外，其他格式要素如版心、頁碼、行數字數等必須嚴格按通用格式標準規定執行。四是“信函格式”若作為特定格式存在，要對它的版心尺寸、格式要素編排標註的位置、首頁頁碼標註、版記部分各要素的標註等提出具體要求，且要規定這種特定格式適用於用“函”文種行文及答覆人大代表建議、政協委員提案時行文用；同時，明確規定用“決定”“命令”“意見”“通知”“通報”“報告”“請示”“批覆”“議案”等文種行文時不可使用信函格式，以免出現一個文種行文采用兩種公文格式的情況。五是鑑於電子公文的特殊性，隨着《電子公文處理工作暫行辦法》的出台，應在通用公文格式國家標準中對電子公文格式組成要素及編排標註位置作出規範。六是在通用國家標準中要出現這些特定格式的首頁和末頁圖示式樣，以起示範作用；否則，基層將無所適從。七是對公文的字體字號做出統一規定。鑑於自XX年1日始，黨的機關公文中使用統一的字體字號，建議其他機關和單位向其靠攏，可考慮在運用公文格式國標的附錄中增加“公文字體字號使用規範表”。

3.共識聚合力，實現“通標”夢。1988年版的國家標準《國家機關公文格式》 （gb9704-1988）明確規定， “本標準適用於我國各級黨政軍機關正式發佈的公文。”可以説這是我國第一個公文格式通用標準的雛型。1999年版《國家行政機關公文格式》名稱中增加了“行政”二字作為限定詞，實際上此標準從適用於黨政軍機關倒退至只適用於行政機關，隨後又出台了XX年版的《軍隊機關公文格式》，即所謂的“軍標”。XX年版的新《格式》也以“黨政”二字作為限定詞。1999年至XX年間產生的三個公文格式標準，無論從名稱上還是從適用範圍上看，筆者認為，都不能算是我國公文格式的通用標準。為此，有不少公文學界的專家學者這些年來不斷地探索研討，撰文呼籲制訂出台通用公文格式國家標準。諸如：XX年，朱忠裕建議將《國家行政機關公文格式》修訂為《嘰關公文通用格式》，周銘同志也建議更名為《機關公文格式》；筆者本人也於XX年發表了《我對“公文處理一體化”問題的思考》一文，呼籲“實現公文處理工作的一體化，從公文格式上突破，着力推進公文格式一體化、公文用紙一體化”；XX年4月，鄭彥離發表了《黨政機關公文格式應改稱通用公文格式》的文章，再次呼籲出台通用公文格式國家標準，等等。綜上所述，只要大家形成共識，站在全局的高度，在充分認識只有制訂發佈通用公文格式國家標準才能從根本上解決我國公文格式不規範不統一的混亂局面的基礎上，凝聚黨委、人大、政府、政協、軍隊機關的合力，加上職能部門認真履職，產生一個既合理科學又便於操作的統一規範的通用公文格式國家標準完全有可能，也一定能實現。