提高人大執法檢查工作實效的思考

提高人大執法檢查工作實效的思考 執法檢查是各級人大及其常委會的經常性工作。它有三項功能：一是監督功能，它是各級人大加強法律監督、推進憲法和法律在本地區得到遵守和執行的重要手段和有效途徑。通過執法檢查活動，可以督促行政機關依法行政、司法機關公正司法；二是法制宣傳教育功能，通過執法檢查活動，可以推動法制宣傳教育活動的開展，促進全社會法制觀念和法律水平的提高。三是健全法制的功能，通過執法檢查活動，可以發現現行法律本身不完善的地方，有利於法律的修改完善和我國法律制度的完備。因此整個執法檢查過程既是對“一府兩院”工作的監督的過程，也是對法律本身的審視和完善的過程，同時也是對人大作用和人大工作作風的展示過程。其效果如何直接影響到整個人大的形象和權威。筆者膚淺認為，人大提高執法檢查工作實效，要在五個環節上下功夫。 一，精心策劃、周密安排 人大每組織一次執法檢查活動都要花一定的時間、人力、財力和精力，“磨刀不誤砍柴工”，如果匆忙確定、草率進行，勢必勞民傷財、沒有效果。因此精心策劃、周密安排，是搞好執法檢查工作的基礎。 首先，內容的安排要精煉。人大及其常委會的首要職責是保證憲法和法律、法規在本行政區域內的遵守和執行。我們國家的法律很多，對於法律在本行政區域內的遵守和執行情況都應該進行檢查、但要依據輕重緩急合理安排。因此，確定檢查內容時，應選擇關係當地改革發展穩定大局，而在本行政區域內實施尚未完全到位並存在某些突出問題的法律法規進行執法檢查。目前，大多數的執法檢查都是採取了省、市、縣三級聯動的方式：即縣、區人大按照市人大的安排確定，市人大按照省人大的安排確定，各對口委員會的執法檢查安排也是參照上一級。這種檢查雖然可以擴大檢查的深度和廣度，但是這種內容同一、沒有特殊性的檢查，忽視了不同地區的不同情況，降低了執法檢查的針對性和實效性。因此在安排執法檢查內容時要把握適度、適地、適時，所謂適度就是次數要適度，如果安排的執法檢查活動過多過濫，勢必出現人大本身力量不支、檢查過程草率、下面疲於應付，檢查效果甚微；如果執法檢查活動太少、就不能及時發現問題、造成貽誤工作、人大失職。 其次，方案的制定要科學。要具有前瞻性、針對性和配套性。一是在方案制定前，可以派執法調研組開展調查；還可以開展問卷調查、開通熱線電話、網站、郵箱等形式廣泛瞭解羣眾的意見和建議，從收集的羣眾意見中發現和梳理出一批執法問題，確定執法檢查的重點。二是廣泛收集相關資料，如涉及該法律的部門、單位、對象名錄、可供檢查的現場名錄、某些專業方面的知識、可能遇到的深層次問題等等。有了這兩個方面的情況然後再製定執法檢查方案就能心有成竹、有的放矢。對檢查的目的、內容、重點、參加檢查的人員、檢查的步驟與方法都要周密考慮、合理安排，對檢查方案每個階段，都要進行認真分析推敲，切實做到周密組織，精心策劃。 三，檢查的組織要周密。在人員配備和組織機構安排上，要注意常委會領導、組成人員、人大代表、專業人士的合理搭配；在工作任務安排上，要圍繞整體目標對各組的檢查內容要有所側重，對檢查的各種專項、檢查的重點和目標要有不同的要求。對檢查實施過程中可能遇到的問題要有應對預案。 二、吃透法律、明確目標 現在的執法檢查主體是各級人大常委會，檢查人員是人大常委會的組成人員和人大代表。要搞好執法查，檢查者必須首先熟悉乃至精通相關的法律。由於代表的非專職化特點，加上我國法律的數量日益增多，因此，要求每一個檢查人員包括人大常委會的組成人員對每一部法律都非常熟悉和精通是不現實的。而不熟悉相關的法律法規就去參與檢查，勢必造成執法檢查的盲目性和缺乏針對性。檢查就難以發現深層次的問題，也難以對有關部門的執法工作狀況作出正確的觀察、判斷和評價，也就提不出有針對性的和可操作的監督意見和建議。從而達不到執法檢查的目的和效果。 因此吃透法律是搞好執法檢查的前提。不但要求參與檢查的人大代表、常委會委員學法，而且要求參加檢查的工作人員認真學習和研究法律。不但要在執法檢查前學法，而且要在執法檢查的過程中，通過多種形式在全社會宣傳法律，讓羣眾學習、掌握、運用法律。不但學習法律條文，而且要學習相關配套法規及各地在貫徹實施過程中形成的經驗和做法。人大常委會檢查組在制定執法檢查工作方案時，首先要通過學習班、輔導課、講座、座談討論等形式安排參加檢查的人員學習、研究執法檢查過程中可能涉及到的法律、法規，把握其中基本的東西和關鍵性的條文。同時應該提供比較適宜的學習資料包括有關的法律、法規和案例。只有認真地學習、研究法律，特別是在實踐中有針對性地學習、研究相關的法律，執法檢查才能減少盲目性，增加針對性，才能避免流於形式。 　 三、掌握方法、摸準實情 聽取彙報、實地察看、開座談會被認為是行之有效而普遍採用的方式。但一般都是檢查前打招呼、檢查時按被檢查對象的安排進行，這樣很容易出現所謂的“五多五少”式的執法檢查（“到部門多，深入基層少；聽彙報多，深入調查少；聽從執法部門安排多，隨機抽查少；講好話多，指出問題少；就事論事多，剖析原因少。”）這種執法檢查不但羣眾反感甚至深惡痛絕，而且採取這些方式很難看到真相、聽到真話、掌握實情；很難發現執法中的問題，找不到產生這些問題的原因，當然也就提不出切實可行的監督建議和修改、完善法律的意見。因此創新檢查方式，不斷提高其科學性、操作性和實效性，已成為搞好執法檢查亟待解決的問題。要克服這種走過場、圖形式的做法，就必須堅持實事求是、求真務實的工作作風。在執法檢查的方法上注意以下幾點： 一是聽取彙報與走訪座談相結合，重在走訪座談。“一府兩院”的領導多是執法的責任人，屬於被檢查的對象。聽取他們的彙報是必要的，但是由於法律是由他們執行的，所以很難自己發現自己的問題，所以僅僅靠聽取彙報是不夠的，要重在走訪座談。走訪座談要直接面向羣眾、適當迴避執法官員，啟發羣眾打消顧慮，鼓勵大家講真話，道實情，為檢查組提供更多的參考素材。也要用心地在聽取座談的發言中發現問題，搞清根源。 二是普遍檢查與重點抽查相結合，重在重點抽查。執法檢查時普遍存在平均用勁，重點不突出，好象走馬觀花，只看到普遍現象，抓不住其中突出的問題，這樣的檢查是沒有什麼實際效果的。我們要在普遍檢查中發現突出的問題、在普遍現象和突出問題中尋找深層次的原因，要達到這個目的，就必須對一些突出問題進行重點檢查、重點檢測、重點解剖，從多角度、多側面地深入瞭解情況，發現問題，分析根源。 三是明察與暗訪相結合，重在暗訪。明察到的是事先安排和選擇好的現場，往往反映不出真實情況。暗訪到的則可能是普通的羣眾，從他們那裏瞭解的信息可能會更全面、更真實、更客觀。在暗訪時，執法檢查組要增加隨機性、主動性，避免總是被被檢查的對象牽着鼻子走。 四、 交辦督辦、解決問題 對執法檢查過程中發現的、羣眾反映的帶有普遍性、傾向性、危害性的問題要在分析原因、找準根源的基礎上向該級“一府兩院”反饋、交辦督辦，促成問題的解決，這是執法檢查的重要組成部分也是人大的工作職責。現在重執法檢查輕交辦督辦的現象比較普遍，主要表現在，一是交辦不嚴肅，有的反饋了情況就算了事，有的甚至是開個碰頭會各位口頭髮表了一下意見和建議就算完畢，有的將執法檢查報告交給政府就不再過問。二是督辦不到位。對已交辦的整改意見落實情況不進行跟蹤督查，不聞不問。有的整不整改一個樣，有的問題交辦後不了了之；有的問題交辦後整改落實敷衍了事，得過且過，對這樣的整改者，人大不敢動真碰硬，既不追究失職責任，又不行使法定製裁權。不啟用質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性手段。這樣就失去了執法檢查的作用和權威，執法檢查也就沒有效果。筆者認為，搞好交辦督辦、促成問題解決要注意兩點： 一是要以向人民負責的精神敢於交辦督辦，有的同志認為，人大工作多不得、少不得，急不得、慢不得，硬不得、軟不得。由於這種認識上的偏差，開展執法檢查時，往往“大膽不足，謹慎有餘”，不頂真，不較勁，影響執法檢查的效力。這實際上是對人民不負責任的表現，是一種工作失職。因此我們不但要善於在執法檢查時發現問題，還要敢於將發現的問題向執法機關交辦督辦，既出點子，又監督落實，促成問題的解決，在監督中體現支持，把執法檢查引向改進執法。 二是要有高屋建瓴的水平善於交辦督辦。這就要求我們要站得高看得遠，能抓住問題的本質和根源，在交辦的形式上可以以審議的意見， 也可以以人大常委會會議作出的決議決定。在交辦的內容上既要有治標之舉，也要提出治本之策，要求執法機關建立長效監管機制，改進執法，理順監督體制，把法律真正落到實處。交辦督辦後常委會要在規定的時間內聽取並審議落實辦理情況的報告。對交辦後不了了之、敷衍了事、得過且過的整改者，人大要動真碰硬，依法追究失職責任，直至啟用質詢、特定問題調查、撤職、罷免等法定製裁權手段，咬住不放，一抓到底，抓出成效。 五、 總結成果、完善法律 隨着社會的發展、形勢的變化，法律也有一個逐步完善的過程。我國的法律很多，與之相配套的法規更多，法律與法律之間、法律與法規之間本身就有許多需要修改和完善的地方，執法檢查的一個重要的目的之一，就是發現法律在實施過程中本身不完善的地方。也可以説整個執法檢查過程既是對“一府兩院”工作的監督的過程，也是對法律本身的審視和完善的過程，同時也是對人大作用和人大工作作風的展示過程，三者寓為一體。因此整個執法檢查過程完成後並不意味工作的結束，不能草草休兵，後續的工作不但十分必要，而且十分重要。 因此檢查過程結束後，要對整個執法檢查工作進行一次全面的總結、回顧、和思考。包括憲法和法律在本地區的遵守和執行情況；法制宣傳教育活動的開展、全社會法制觀念和法律水平的狀況；現行法律本身的條文及其配套法規不完善的地方；人大執法檢查工作中自身的經驗和不足等等。通過總結、回顧、和思考而形成的報告和意見，可以向該級人大常委會彙報或提請審議，可以向“一府兩院”反饋和交辦，同時可以向上級人大常委會報告並作為今後修改完善法律法規的現實依據。