×市小城鎮建設工作經驗材料

抓機遇 重特色

奮力開創小城鎮建設工作的新局面

襄樊市建委

襄樊市位於湖北省西北部，踞漢水中游，是一座具有2800多年建城史的國家級歷史文化名城，小城鎮建設起步早，發展快。1994年，被國家列為中西部地區小城鎮建設試點市以後，我市把小城鎮建設作為促進經濟社會發展的重要戰略，借風行船，乘勢而上，經過不懈努力，目前我市小城鎮發展到250多個，建成區面積達210平方公里，城鎮化率達42％，市域範圍內已初步形成以大城市為中心、以中小城市為依託、以星羅棋佈的小城鎮為紐帶、聯繫廣大農村腹地的城鎮體系格局。先後有2個鎮榮獲“中國鄉鎮之星”稱號，5個鎮被國家列入試點，1個鎮被國家列為星火技術密集區，8個鎮躋身國家級重點鎮，10個鎮躋身湖北省重點鎮，6個鎮8次榮獲小城鎮建設“楚天杯”。

近兩年來，我市小城鎮建設工作按照省建設廳的要求，着力實施小城鎮建設由“重點發展小城鎮”到“發展重點小城鎮”的戰略調整，以構建小城鎮建設良好的工作平台與政策平台為突破口，以抓好省、市級重點鎮建設為重點，帶動全市小城鎮建設的全面發展，使我市的小城鎮建設再次步入了一個快速發展的新時期。

一、構建政策平台，為加快小城鎮建設培土築基

隨着農村税費改革、農村綜合配套改革的逐步推進，我市村鎮建設工作曾一度陷入建設缺資金、管理缺手段、人員缺經費的“三缺”窘境。為從根本上解決這一問題，我們着眼於消除不利於小城鎮發展的體制和政策障礙，着力構建加快小城鎮發展的政策平台，為小城鎮發展培土築基。

一是政策推動，培植鎮級財力，增強自身發展能力。在推進小城鎮建設發展的過程中，我市先後出台了《小城鎮發展戰略實施方案》、《關於進一步加快小城鎮建設的意見》和《關於進一步加快小城鎮健康發展的政策措施》等重要文件，2003年我們又結合現階段我市村鎮建設發展的實際，出台了《關於進一步加快我市重點鎮建設和發展的意見》，有的放矢地制定了有利於推動小城鎮、重點鎮建設發展的政策措施。這些政策措施重點從五個方面提出了支持小城鎮建設發展的配套措施：賦予重點鎮部分縣級經濟管理權限，建立健全相對獨立的鎮級財政；減輕重點鎮工商企業税賦，税收起徵點由財政、國税、地税部門按國家規定範圍的上限執行；市國土部門每年給市級重點鎮安排10畝農地轉用指標，市、縣人民政府在重點鎮取得的土地有償使用受益，全部返還鎮級財政，其中70%用於口子鎮基礎設施建設；建立對口扶持制度。市直有關部門對口扶持重點鎮，每年都要安排一定數量的資金或項目，幫扶重點鎮的發展；加強村鎮建設管理機構建設，全市統一稱“---鎮城建所”，作為兼有社會公益職能的事業單位，政府對其承擔的社會公益職能核定經費基數，定額定項委託辦理，並嚴格目標考核。同時，加大市級財政對小城鎮建設的投入，從2003年起，市財政每年安排400萬小城鎮建設專項資金，專項用於年度小城鎮基礎設施建設項目，並納入預算管理。資金的使用堅持“資金同城鎮建設項目掛鈎，建設項目同城鎮規劃掛鈎”的原則，市建委對各鄉鎮申報的年度建設項目計劃及規劃設計方案審核後，擬定年度資金安排方案，報市委、市政府主要領導審定後，落實年度小城鎮建設項目扶持資金。這些政策的出台和實施，有力地推動了我市小城鎮建設的發展。

二是機制激勵，推動小城鎮建設在競爭中平衡發展。我市小城鎮數量多、分佈廣、地域差別大、發展上也存在不均衡性，為從整體上推進我市小城鎮建設的全面發展，加快城鎮化進程，我們堅持把競爭激勵機制和動態管理機制引入小城鎮建設管理工作中，着力在全市範圍內營造小城鎮建設相互競爭的良好局面。首先是建立競爭激勵機制。每年開展一次小城鎮規劃建設管理考核工作，以此作為小城鎮建設相互競爭的載體和平台，考核情況全市通報，同時考核成績均被記錄在案，作為年度安排市級小城鎮建設資金的重要參考依據；每兩年開展一次小城鎮建設示範鄉鎮的評選表彰活動，調動縣（市）及鄉鎮抓好城鎮建設工作的積極性。2003年6 月，我市召開了小城鎮建設示範鄉鎮表彰工作會議，市“四大家”領導出席會議，省建設廳領導也應邀出席了此次會議，市政府為此次會議撥款60萬元，會上命名錶彰了5個小城鎮建設示範鎮、5個一等獎鄉鎮、12個優秀獎鄉鎮、三個小城鎮建設突出貢獻單位及38名小城鎮先進工作者，對獲獎的單位和個人，在精神獎勵的同時，還給予物質獎勵，對小城鎮建設示範鄉鎮給予重獎，以此激勵各鄉鎮，引發了新一輪小城鎮建設的熱潮。其次是建立動態考核機制，對重點鎮實施動態考核管理。2003年我市以襄政發〔2003〕28號文，確定了今後一個時期需重點發展的小城鎮（市級重點鎮），同時明確對重點鎮實施動態考核管理，依據重點鎮考核細則，每年對重點鎮建設發展情況、城鎮規劃建設管理情況進行一次檢查考核；每三年進行一次考核調整，對於城鎮建設發展速度慢、規劃建設管理工作差、已不能發揮示範帶頭作用的重點鎮進行末位淘汰，對於暫時末能納入重點鎮範圍的鄉鎮，也可申請參加重點鎮考核，工作績效突出者，可適時調整為市級重點鎮，以此激發小城鎮建設工作的整體活力，小城鎮建設呈現出你追我趕的競爭局面。

三是量化考核、加快小城鎮建設發展步伐。在小城鎮建設工作中，我們始終堅持“因鎮制宜、逐步完善、量力而行、穩步實施”的指導方針，要求各鄉鎮在城鎮建設上，不要盲目鋪攤子、搭架子，不搞形象工程，城鎮建設要緊密結合鄉鎮發展的實際，要考慮鄉鎮財政所能承受的能力，量力而行，一年做一至兩件紮紮實實的事，逐步配套城鎮基礎設施，完善城鎮功能。近年來，我們注重引導各縣市區村鎮建設主管部門，在這一總體思路的指導下，建立小城鎮建設的量化考核體制，穩步推進小城鎮建設的步伐。我市所屬宜城市在小城鎮建設管理中，制定並下發了《關於將小城鎮建設納入鄉鎮領導幹部實績考核範圍的實施意見》，年初市建設局、市委組織部與各鄉鎮主要領導簽訂責任狀，明確各鄉鎮年度小城鎮建設的主要目標與任務，確定的年度城建目標任務，量化、細化到新修建幾條路、修建多長的供排水設施等，年底組織統一考核，對末能完成年度城建目標任務的鄉鎮，實行獎懲兑現。老河口市、棗陽市、南漳縣等縣市也都採取了各具特色的城鎮建設管理措施，推動了村鎮建設的穩步發展。

二、實施重點發展戰略，為推進城鄉一體化進程提速加力

黨的十六大指出：我國必須走中國特色的城鎮化道路，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展；發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎。十六大以後，國家建設部等六部委確定了今後一個時期要重點發展的小城鎮，我省也以鄂政辦發〔2003〕133號文，確定了我省100個省級重點鎮，並制定了一系列加快重點鎮發展的政策措施。根據這一總體要求，我市積極落實小城鎮建設由“重點發展小城鎮”到“發展重點小城鎮”的戰略調整，大力實施重點發展戰略－－－重點發展口子鎮和省市級重點鎮建設，重點抓好城鎮規劃的編制完善工作，為推進城鄉一體化進程提速加力。

一是抓好省際邊界“口子鎮”的建設，讓窗口亮起來。孟樓鎮是我省重點口子鎮，也是我市的重點鎮，2002年以來，由於受農村税費改革的影響，城鎮建設的速度明顯減慢，省委、省政府領導及省建設廳領導視察後，多次囑咐我們及該鎮，要進一步加快孟樓鎮的建設發展，樹立起省際邊界口子鎮良好的窗口形象。我市迅速組織專班，開展了專題調研，重點查找了該鎮在經濟社會發展及城鎮建設方面存在的突出問題，並進行了深刻剖析，在此基礎上提出了進一步加快孟樓鎮發展的政策措施。2004年4月，襄樊市市直部門對口扶持孟樓鎮發展現場會在孟樓鎮召開，市委、市政府主要領導出席會議，市建委、財政、土地、電力、國税、地税、工商等25個市直部門參加會議，會議要求，省、市政府制定的有關加快口子鎮發展的政策措施，各有關職能部門必須想辦法在孟樓鎮及其他口子鎮予於落實，增強其鎮級實力，增強其自我發展能力；同時要求市直25個部門，都要拿出具體幫扶措施、拿出資金、拿出項目，對口扶持孟樓鎮的發展，總計援建項目多達30多項，總投資近7000萬元。目前，對口援建工作已初見成效，市交通局投資6000萬改造的孟樓鎮過境省道建設工程，市建委、市財政局投資100萬元建設的曹家巷路配套建設工程，市民政局投資80萬元建設的老年公寓等一批對口援建項目都已竣工，城鎮形象已得到明顯改觀。對襄陽區黃集鎮、棗陽市太平鎮這兩個重點口子鎮，我們也加大了政策傾斜與資金扶持的力度，2004年，市財政給每鎮安排項目建設資金80萬元，全市重點口子鎮建設已呈現出新一輪加快發展的新氣象。

二是抓好省、市級重點鎮的建設，讓城鎮化進程快起來。省、市級重點鎮大都是縣市域副中心城鎮，是農村區域性的政治、經濟、文化中心，吸引力、輻射力較強，對加快縣市域小城鎮建設，推進城鎮化進程起着非常重要的作用。我們把突出抓好省、市級重點鎮建設作為村鎮建設工作的又一重點。堅持把改善投資環境、改善人居環境放在突出位置，重點解決供水、供電、道路、通訊等設施的配套建設以及文化、娛樂、廣播電視、體育場館、醫院、學校和市場等設施建設，完善城鎮功能，為鄉鎮企業、農業產業化發展提供堅實載體。在此基礎上，逐步提升重點鎮建設的水平和檔次，堅持高標準設計，高起點建設，提倡集中連片開發，配套式建設；對臨街建築物及重要地段建築物的造型設計，要堅持做到多方案選優；抓好舊城老房改造，實施“穿衣戴帽”工程；加強城鎮進出口建設和整治，真正使重點鎮做到建築有特色、街道有景緻、小區有品味，提升小城鎮的現代氣息與時代特徵；兩年來，我市重點鎮建設步伐普遍加快，水平與檔次明顯提高，人居環境顯著改善，重點鎮道路硬化率達90%，用水普及率達92%，排水管網覆蓋率達90％，鎮區綠化覆蓋率達30%以上，城鎮基礎設施日益配套，大部分重點鎮已成為經濟繁榮、功能完善、設施配套、交通方便、環境優美、具有較強幅射力的農村區域性經濟文化中心。

三是抓好小城鎮規劃，讓規劃的調控作用強起來。規劃是龍頭，是建設的指南，決定着小城鎮建設的水平和檔次。在小城鎮規劃工作中，我們重點抓好規劃“三性”的落實。首先確保規劃修編的及時性，針對目前全市城鎮規劃相對滯後，規劃修編進度不盡理想的實際，我們加大了對規劃修編工作的檢查督辦力度，對鄉鎮總體規劃進行了全面清理，掌握了全市鄉鎮規劃的整體情況，在此基礎上擬定了小城鎮規劃編制工作計劃，對急需進行規劃修編的鄉鎮進行重點督辦，要求這些鄉鎮必須儘快啟動規劃修編工作；同時把小城鎮規劃編制工作納入小城鎮建設考核的指標體系，確保規劃編制的及時性。2003年以來，全市有20個鄉鎮完成規劃修編工作，另有18個鎮已啟動規劃修編工作，省、市級重點鎮（全市15個），已全部完成城鎮總體規劃的修編工作。其次是提高規劃設計的科學性。加強村鎮規劃設計市場的管理，村鎮規劃的編制必須由有資質的規劃設計單位承擔，嚴禁無證規劃；堅持省、市級重點鎮規劃必須由乙級以上的規劃設計單位編制，對達不到資質規定要求的不評審、不審批。規範村鎮規劃的審批程序，村鎮規劃依法審批前，必須召開規劃評審會，對規劃初步成果進行評審論證，通過後，才能報縣市人民政府按法定程序審批。在規劃的編制設計上，堅持關口前移，注重加強規劃編制前的研究與論證。對規劃設計單位制定的總體規劃編制綱要,包括城鎮的性質、城鎮在區域 中的戰略地位,鎮、村發展佈局等，進行編制策劃與論證，形成策劃意見，以此指導規劃的編制設計工作。今年4月我們聘請省廳領導及有關專家，在宜城小河鎮召開了“小河鎮規劃策劃論證會”,就小河鎮下一步發展戰略、城鎮功能佈局、基礎設施建設等重大問題進行了研討，提出了“重點發展朱市、兼顧小河發展”的策劃意見，為小河鎮規劃編制提供了指導性意見，起到了良好效果。從整體上看，我市小城鎮規劃的質量近年來得到顯著提高，石花、武安等鎮的規劃得到專家評審組及省建設廳的充分肯定。第三是維護規劃的權威性，加大村鎮規劃實施管理，認真貫徹落實《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《建制鎮規劃建設管理辦法》等一系列村鎮規劃建設法律法規，堅持通過不間斷地執法大檢查活動，整肅、規範村鎮建房管理，村鎮規劃管理失控的局面得到有效改善。

三、塑造特色城鎮，穩步促進小城鎮建設的提檔升級

特色是小城鎮建設的靈魂，是小城鎮可持續發展的基石，近年來，我們十分注重特色小城鎮的建設，按照“不求大、但求美”的指導思想，引導小城鎮在凸現小城鎮的個性特色和城鎮魅力上作文章。

一是突出產業特色，小城鎮建設與產業發展相得益彰。五山鎮是我市的一個邊陲山鎮，是著名的茶鄉，在小城鎮建設上，他們以建設文明城鎮為目標，着力營造新穎獨特的“園林山鎮”和“名茶之鄉”。在規劃編制時，按照“不求規模，但求特色”的思路，依託集鎮四周青山環抱，小河穿境而過的自然優勢，大力挖掘內在底藴和個性特色，街道、建築、景點的佈局突出與綠色茶城相吻合，整個集鎮規劃有仿古街、垂柳河、仙人巖公園、茶莊小區等獨具茶鄉特色和園林風格的標誌性建築。在城鎮建設上，他們既注重城鎮基礎設施的配套和功能完善，又十分注重城鎮景觀、城鎮特色的塑造，街頭景點小品、房屋單體造型的設計均考慮與茶鄉特色的吻合，現在一個“水繞鎮中流、鎮在林中走、園依山水旁，無處不是景”的現代特色小城鎮已脱穎而出，小城鎮建設與該鎮茶產業的發展，相得益彰，互為反哺，茶鎮特色已經凸現。

二、突出人文特色，彰顯城鎮歷史文化底藴。吳店鎮是一代明君東漢開國皇帝劉秀的故里，從西漢末年建鎮至今，已有二千多年的歷史。在小城鎮規劃建設中，他們注重發掘千年古鎮這一歷史文化底藴，發揮高起點規劃的龍頭效應，帶動城鎮高品位建設。“白水遺龍種、春陵鬱帝基”，白水文化淵源流長，人文資源十分豐富。他們充分利用白水歷史文化優勢，在小城鎮規劃建設中注重做到“三個結合”：一是注重經濟功能和歷史文化功能相結合。在滾河橋北規劃了工業小區、商貿小區、肖灣農貿市場、糧食批發市場等經濟功能區。同時，把與城鎮緊緊連接的白水寺風景名勝旅遊區作為文化功能區，並在建設中突出帝鄉人文特色，再現“龍飛白水”的歷史風貌；二是注重古鎮遺韻與現代氣息相結合。對橋南老城區，加強了仿古街詳細規劃的編制和仿古建築的圖紙設計，並對古建築較多的老東街進行保護，禁止隨意拆建古建築。形成了“青磚碼頭牆、紅樑花格窗、飛檐琉璃瓦、家家開店堂”的古建築風貌。在橋北商貿小區、瑞春園居民小區，大力推廣新穎別緻、風格獨特的建築模式，精心設計出一批莊重典雅、氣勢恢宏的歐式建築式樣。使整個城鎮新老結合、動靜結合，凝固的詩句與跳動的音符交融，既保持了濃郁的古鎮韻味，又充滿着強烈的現代氣息；三是注重城鎮整體功能和人居環境相結合。一方面，着力完善城鎮功能，注重城鎮基礎設施建設。另一方面，注重城鎮生活質量的提高和生活環境的美化。根據城區依山傍水的自然條件，把鎮南的門坎山規劃為綠色屏障，把橫穿鎮中的河流規劃為集休閒、娛樂於一體的濱河公園，並把老城區護城河改造為花園式荷花池，引種荷花，栽植池邊垂柳，架起了拱橋。經過近幾年的建設，吳店鎮已成為我市一個環境優美，極富自然、人文特色的山水園林城鎮。

三、突出商貿特色，塑造新型商貿城鎮。老河口市孟樓鎮是我省重點口子鎮，早在1990年，就因《經濟日報》的特約文章《從孟樓到孟樓》而在全國揚名。此鎮與河南孟樓鎮街相連、地相接，融為一體，不僅是鄂豫兩省市場競爭的前沿陣地，也是展示兩省形象的“窗口”，孟樓鎮正確審視自己的區位優勢與地域特點，把城鎮的發展建設定位於鄂豫邊境物資貿易集散中心，注重把城鎮作為區域政治、經濟、文化、生活、信息中心來統籌規劃，着重突出邊境貿易的功能。在小城鎮建設發展中，提出“邊貿興鎮”的戰略發展思路，重點抓了商貿市場的規劃，提出了興建六大專業市場-----漢孟大市場、糧油交易市場、竹木交易市場、牲畜交易市場、工業品市場、小商品市場，以拉動鄉鎮經濟的快速發展，現六大專業市場已全部建成使用，共吸納了8000多個體工商户入場交易,商貿年交易額達5億元，邊貿商鎮的發展態勢已初步形成。

四、創新建管體制，為小城鎮可持續發展再添活力

創新小城鎮建設投入機制，加快小城鎮的發展。小城鎮建設資金投入不足，一直是制約小城鎮快速發展，阻礙城鎮化進程的“瓶頸”，主要原因是融資渠道單一，仍然不同程度地存在政府包辦的錯誤思想。近年來，我們積極引導小城鎮走運用市場機制，多渠道籌集資金的路子，多元融資加快小城鎮的發展。一是作好以地生財文章，把土地市場盤活，牢牢控制一級土地市場，逐步放開二級市場，通過經營城鎮土地，聚集建設資金；二是做好經營城鎮這篇文章，穩步推進基礎設施和公用事業市場化運作的步伐，引導個體資本、民間資本、外資參與城鎮供水、排水、道路、綠化等項目建設；三是作好向上爭取項目、爭取資金這篇文章。我市黃集鎮通過大膽探索，走出了一條“以地生財融資、閒資置換籌資、公益拍買聚資、外延擴張爭資”的集鎮籌資建設新路子，具體來説就是對城鎮內長期閒置、效益不高的存量土地採取競價拍賣的方式出讓土地使用權，拍賣收益全部用於城鎮建設；對於鎮內閒置資產如：停產企業的設備、廠房等，採用“你修一條路，給你一棟樓，你建一條街、送你一個廠”的辦法，對閒置資產能用的用，能換的換，多途徑籌集建設資金；對鎮域公益設施如水廠、公廁、路燈廣告權等，採用公益拍賣的方式，聚集城鎮建設發展資金；所謂外延擴張爭資，就是採取優惠措施吸納農民進鎮建房、進鎮經商，壯大城鎮規模，繁榮城鎮經濟，以此加快小城鎮的發展。兩年來，該鎮通過上述融資渠道，拍賣臨街門面566間，新建房屋2.2萬平方米，融資1480.8萬元用於城鎮建設，突破了鎮級財力薄弱，投入短缺，制約小城鎮快速發展的資金難點，實現了該鎮的健康快速發展。我們適時總結並推廣了他們的作法與經驗，對進一步加快我市小城鎮建設市場化運作的步伐，起到了較強的推動作用。

創新小城鎮規劃建設管理體制，提升城鎮文明新形象。2002年以來，我市各地都不同程度地出現了規劃失控、建設無緒的突出問題，已嚴重製約到村鎮建設事業的健康發展。如何探索並建立新時勢下的小城鎮規劃建設管理體制，已是擺在我們面前的重要課題，我市各地積極探索，大膽實踐，作出了許多有益的探索與嘗試。我市高新區在加強小城鎮規劃建設管理工作中，一是堅持村民參與、村民自治原則，成立村民建房議事小組，對村民建房申請進行評議、審核；二是重新規範建房的審批辦理程序，嚴格依法審批管理；三是建立“三級包保”責任制，村幹部包組、鎮幹部包村、鎮城建辦負責鎮域範圍內規劃建設管理的巡查，較好地改變了小城鎮建設管理無緒的突出問題。我市南漳縣在加強村鎮規劃建設管理方面也採取了得力措施，先後以縣政府、縣建設局名義下發了《關於進一步加強村莊和集鎮規劃、建設、管理規範報建程序的通知》、《關於進一步加強縣域內道路兩旁規劃建設管理的通知》，並通過加強管理，從根本上改變了村鎮規劃建設管理基本失控的局面。

集鎮基礎設施、公用設施的養護管理及衞生保潔工作主要是逐步推行物業化管理的路子，用物業管理取代政府壟斷式管理，提高管理的效率，降低管理的成本。對此項工作我們已作出安排部署，選擇孟樓鎮開展小城鎮管理物業化運作的試點，取得經驗後再在全市推開。

二○○四年十二月二十六日