基於“行政關係”與公共管理學科體系新構想

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摘要：公共行政和公共管理在公共領域主體、關係和研究視角的三維分析框架中，最大區別是行政關係這一項。行政關係使得公共行政、公共管理、公共政策、公共事業等學科形成了曲折、交疊的發展歷史軌跡和邏輯路徑，也使公共行政學作為公共管理學一級學科的通論性課程顯得必要而合理。公共管理學的研究應該綜合集成各方面的專家，將通論和技術連接起來，解決關乎公共又細緻入微的公共管理問題。

關鍵詞：公共領域；公共行政；公共管理；公共行政學；公共管理學；公共管理學科體系

自從行政管理專業在2o世紀80年代恢復以來，關於行政管理學科隸屬和學科的體系的爭論就沒有停息過。這些爭論為公共行政學學科體系的科學化提供了卓有成效的見解，不過已有觀點基本上都限制在公共行政學科本身進行討論，焦點在於探討既有二級學科要素的合理結構和邊界，沒有跳出公共行政學既有的學科架構的範圍來審視公共行政學。有鑑於此，本文嘗試跳出公共管理學科架構，以公共領域這一學術領域作為起點，審視既有的公共管理及其相關學科。

一、公共領域的三維定義模式

公共領域研究將人類社會分為公共領域和私人領域，公共領域包括國家和調節國家與社會的公眾領域。公共領域可以用主體、關係和如何認識關係三個維度加以分析：主體 國家、非國家公共部門、公民；關係 政治關係、行政關係、法律關係、管理關係、社會關係和經濟關係等等關係；如何認識關係 管理學的視角、政治學的視角、法律的視角、社會學的視角。根據主體、關係和如何認識關係的三維結構可對公共領域進行界定。比如，對於公共領域三維結構中的一個點a (國家、行政關係、管理學視角)，意思就是：公共領域中，採用管理學的視角研究涉及國家的行政關係的相關研究。再如一個點b (公民、行政關係、法律視角)，意思就是在公共領域中，採用法律的視角研究涉及公民的行政關係的相關研究。

據此筆者將公共管理看做是公共領域中管理現象 的簡稱，定義為：公共管理=pm (公共領域全部主體、管理關係、理解公共領域的所有視角)。將公共行政看做是公共領域行政現象的簡稱，定義為：公共行政=pa (公共領域的全部主體、行政關係、理解公共領域的所有視角)。教育經濟與管理、社會醫學與衞生、土地資源管理等公共管理二級學科，都是某一專業領域的公共管理。可以將專業領域的公共管理定義為：專業領域的公共管理=專業領域+pm(公共領域的全部主體、管理關係、理解公共領域的所有視角)。

由上定義可知，公共行政與公共管理的最大區別是行政關係 這一項。本文通過對行政概念的知識考古學式考察，界定行政的性質，並以此為基礎提出公共管理學科的新構想。

二、行政性質的知識考古學

公共行政學 一詞最早稱作行政學，是英語administration一詞的漢語翻譯。該詞的使用直接取自威爾遜的《行政學研究》， 《行政學研究》最初發表的時候，標題中並沒有公共

(public)一詞，在多次印刷後，人們為了區分政府行政部門與私營企業的管理，才在再版時加上 public 一詞，? ∞意在表示公共行政以公共部門為研究領域，具有公共屬性。國外學者對公共行政的定義主要有以下幾個觀點：

第一，政治和法律的執行説。該觀點將行政看作是區別於政治和政策的一種活動。這種活動具有具體化、個別化、細微化、連續性、技術性、系統性的特徵。布隆赤裏、威爾遜、古德諾等都持有這種觀點。執行説回答了執行什麼?誰執行?採用什麼方式去執行三個關鍵問題。包括政治，立法機關、行政機關、司法機關頒佈的法律、法規和政策三種。執行説持執行的載體和執行的活動特性相分開的理論。在採用什麼方式去執行(即執行活動的特性)上持相同意見，但在執行的載體(即誰去執行)以及執行什麼上存在分歧，分歧的焦點在於：有的學者認為執行僅僅是行政機關的事情，有的學者則認為立法和司法機關內部也有執行活動。

第二，政策説將公共行政看作政策的制定和執行。拉里.b.希爾、f.特德.赫伯特、羅伯特普雷斯托斯、a.尼格羅、勞埃德、g.尼格羅、格洛弗斯達林等人是政策説的代表。 該派將公共行政看作政策的制定和執行，因為政策一般由行政機關制定，行政機關通過政策制定表達國家意志，政策執行則是國家意志執行的一種。政策説實質上是古德諾學説的另種表述，因為古德諾將國家的功能和機構分開，認為行政機關在執行國家意志的同時也對國家意志進行表達。

第三，倫納德d懷特、赫伯特西蒙是管理説的代表。管理説將公共行政看作是管理過程和管理行為，認為公共行政是在特定的環境下，分配和利用人的努力和物質資源，通過戰略(計劃與決策)、組織、領導和控制等過程來實現國家的目標。管理説的邏輯衍生是項目説。

第四，產品生產説。將公共行政看作是公共產品和服務的提供、生產和安排。生產説是經濟學思維滲透進公共行政的產物。

第五，機關説。機關説認為行政是與立法、司法相區別的一種活動。

第六，設計説。金約恩是設計説的代表，他將公共行政看做一種設計，這種設計強調參與性決策和學習、目標和行動、變革、想象力和創新以及社會互動和共同生產。【4皿第七，綜合説。綜合説將公共行政看作是政府實現國家目標而採用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供製度、產品和服務的所有活動。德懷特沃爾多的法律與執行綜合説、羅森布魯姆的管理、政治和法律綜合説、詹姆斯費斯勒和唐納德凱特爾的政策與管理綜合説、查爾斯萊温的政策與項目綜合説、斯蒂爾曼的要素綜合説等等。

本文認為，上述公共行政的各説，從不同角度揭示了行政現象的特徵和屬性。筆者在綜合上述學説的基礎上，以行政的性質為核心，給出公共行政的一個整合定義：公共行政就是政府等公共組織為了實現國家意志、國家目標，根據法律，基於特定社會歷史環境的考量，分配和利用人的努力和物質資源，制定和執行公共政策，採用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供製度、產品和服務的具體化、個別化、細微化、連續性、技術性、系統性的行為，以及政府自身內部事務管理和政府自身建設的所有行為。

三、與公共領域中的行政現象研究緊密相關的學科羣

以上是從概念內涵的角度對公共行政進行了界定，以下從公共領域研究學科羣外延區別的角度進一步加以分析。公共領域研究學科羣是以公共領域為研究對象的學科族類的簡稱。公共領域研究學科羣中的行政管理學、公共管理學、公共政策學、公共事務、公共事業管理與公共行政學的關係較為密切。

(一)公共行政學與行政學、行政管理學、公共行政管理學。按照張帆在《行政史話》中的梳理：行政管理 (administrative management)一詞語最初見諸於倫納德d懷特1926年出版的《公共行政學導論》中，中文翻譯為行政之管理，含義是行政研究的管理學視角、途徑和方法。所謂行政者，系管理人員與物料，俾完成國家創設置目的也。此項定義，對行政之管理方面，頗為重視。對行政之法理及其方式方面，則目為次之。2o世紀的30年代中期至8o年代中期，行政管理 一詞的基本含義沒有超出懷特的定義，主要指行政機關的科學管理，行政的管理視角、途徑、方法和技術。 j1如至於國內的研究，總體來看，20世紀30年代以前，當時所謂的行政學著作實際上是行政法方面的著作。1933年，江康黎撰寫的《行政學原理》一書由上海民智書局出版，這是國內最早的行政學原理性教材。自此國內行政學主要作為西方administration和public administration的對應詞(administration誕生以來很快就稱為public administration)。行政管理 一詞最初的含義是行政之管理，即研究行政現象的管理學視角、途徑、方法和技術。20世紀4o年代興起的行政管理學，儘管有學者認為行政等同與行政學，但是當時的行政管理主要還是側重於從管理學的視角、途徑、方法和技術研究行政現象。20世紀8o年代，行政學、公共行政學、行政管理學和公共行政管理學都作為public administration的對應漢語翻譯，行政學、行政管理學和publicadministration含義基本是一致的。不過有學者強調認為行政學側重於從政治學角度研究行政，行政管理學側重於從管理學角度研究行政。但在實際的教材編寫中往往是不加區分的。

我國學者張金鑑、夏書章、應鬆年、黃達強、劉怡昌、許文惠、張國慶、張成福等人都對行政和行政管理下過定義，歸納起來，這些學者們對行政作出了廣義、狹義和日常含義三種區分。

就廣義而言：把國家機關和非國家機關，如企事業單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協調、人事、後勤庶務等管理活動，稱為行政。就狹義而言，行政是政府機關執行的任務和進行的活動。行政是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。 就國內的日常用語而言，行政管理往往泛指辦公室、機關事務或後勤服務等方面的管理工作。換言之，國內學者對行政管理的界定主要包括以下幾個要點：(i)就行政管理的主體而言有廣義和狹義之分。廣義的行政管理主體包括所有組織和機構；狹義的行政管理主體則只包括國家行政機關。(2)就行政管理的客體而言，亦有廣義和狹義之分。廣義的行政管理客體包括政府內部管理和政府對國家和禮會公共事務的管理。狹義的行政管理則不包括政府對國家和社會公共事務的管理。

(二)公共行政學與公共管理學。公共行政學對應的英文名詞是public administration，公共管理學對應的英文名詞是public management。行政(administration)與管理(management)概念的混淆來自於對工商管理學之父、法國人法約爾《工業管理與一般管理》的英文翻譯問題

。

在法約爾原著中，gouverner這一概念意指：引導企業實現它的目標，設法從它擁有的一切財力和人力中獲得最大好處；就是確保六個重要職能(技術、商業、財務、安全、會計和ion)的執行。administration只是gouvernemen要保證執行的六個職能之一。可見，法約爾將gouverner看作是包括了技術、商業、財務、安全、會計和administration六個部分的企業職能，思想非常清晰。但是1930年的庫布拉夫英譯本將gouverner翻譯為管理(to manage)，將administration翻譯為行政(administration)；而1949年的斯托爾英譯本將gouverner翻譯為治理(to )，將administration翻譯為管理(management)。這種翻譯的混亂，直接導致了後世對行政與管理使用上的混亂。正如著名管理思想史家丹尼爾雷恩所評述的： 僅僅一個字的譯法可能就改變了管理思想的進程。

直到20世紀80年代，公共管理研究才因不同學科淵源在美國形成若干可辨別的派別。貝利 波茲曼認為，公共管理起源於兩種不同的體系商業學院學派和公共政策學派。兩者分別可以稱作公共管理研究的b一途徑和p一途徑。傑弗利l.布魯德尼、小勞倫斯j.奧托勒和赫爾g.雷尼認為，在20世紀80年代，大量擁有不同學術傾向的傑出學者彙集在公共管理這一新的旗幟之下。包括公共行政學派、商業和管理學派、公共事務與公共政策學派。

進入20世紀90年代，不同派別的公共管理研究者有了共同的講壇和交流場所。這就是兩年一度的全美公共管理研究研討會。它旨在將相互隔離的研究團體聯合起來，為公共管理研究建立一個共同的行動和研究議程。迄今為止，美國已經舉辦過多次全美公共管理研究研討會。在小勞倫斯e.林恩看來，公共管理可能指代一種治理結構，可能指代一種技術，也可能指代一種制度。

因此可知，公共管理最初僅僅作為公j 行政的管理技術而使用的詞彙，隨後公共管理學演變為包含了公共行政的新範式。筆者認為，傳統公共行政範式並不等於公共行政學的全部，公共管理只是作為傳統公共行政範式的挑戰範式而存在，從邏輯上講公共行政學包括傳統公共行政學、公共管理學等眾多範式，公共行政學的研究對象和本體是公共領域的行政現象，傳統公共行政學和公共管理學也研究這樣同一個現象，只是傳統公共行政學、公共管理學研究的假設、信念、基本命題和操作規則不同而已。因此從歷史上講，公共管理學只是傳統公共行政學的替代範式，這些範式都是研究公共領域的行政現象的視角。

與公共管理相關的是新公共管理。新公共管理是7o年代以來的行政改革浪潮中的重要實踐和理論。從實踐上講，它是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機，提高政府的效能和合法性。從理論上講，它是對傳統公共行政模式的再考量，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊的迴應，對經濟理論變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，是以國家和社會之間關係的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事物問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。 新公共管理只是公共行政學眾多理論中的一個。

(三)公共行政學與政策科學。政策科學對應的英文名詞是policy science，又稱作公共政策學、公共政策分析。公共政策對應的英語名詞是public policy，廣義上講，法律、法規、規章等政府制定的行為規範都可以看作是公共政策。狹義而言，除了法律和行政法規以外政府制定的行為規範就是公共政策。行政所要執行的對象是公共政策，公共政策的制定、執行、評估過程就是公共行政的過程。因此公共政策學和公共行政學是緊密相聯的兩個學科。

古典公共行政範式和公共政策學研究存在有很多差異。古典公共行政範式奉行政治與行政二分，決策與執行二分，聚焦於適當的政府組織結構、嘗試尋求提高政府效率和經濟的一般管理原則。因此在古典公共行政範式內，是不關注行政決策和公共政策的。這種古典公共行政範式只關注政府內部組織結構，不關注公共政策的傾向。2o世紀40年代西蒙的決策學和50年代政策科學興起後，對古典公共行政範式的內部傾向形成了很大的挑戰，公共行政學開始關注政策制定和執行，形成了公共行政學定義的政策説，公共行政學將公共政策研究納入了自己的研究範疇。

另外公共政策學與公共行政學也存在一些差異，公共政策學以政策為焦點，研究實質政策(政策的內容)和政策過程(政策程序、形式等)，自身已經形成一個相對完整的體系。就專業培養上，公共政策碩士已經成為與公共行政碩士相併列的專業學位。而公共行政學只把公共政策看作是公共行政理論體系的一個組成部分，公共行政學還研究公共政策以外的行政現象。

(四)公共行政學與公共事務學、公共事業管理、公用事業管理。國內學者一般將public affairs翻譯為公共事業，公共事業管理對應的英語翻譯是administration of public affair或者t of public affair。公共事務，是指涉及社會公眾整體的生活質量和共同利益的那些社會事務，具體言之，在一個社會中，公共事務是企業和個人家庭所不願做也不能做，但又是既對整個經濟和社會的發展，也對社會全體公民基本生活來説必不可少的事務，而且，這裏的共同利益，一方面是指體現全體公民長遠利益的事務，另方面也是體現現實中的全局利益因而是全體公民都十分關注的事務。公共事務是社會分工的產物，它在私人事務的基礎上集中了社會中所有公民共同關注的事務而形成，因而雖然公共事務與私人事務存在着排斥性，但更多的具有互補性。公共事務的範圍廣泛，從勞動管理到國防、行政、治安等國家事務，以及法律事務、藝術、教育、科學等都在其中，且其範圍隨着社會和經濟的發展不斷變動。[8 74曲公用事業只是公共事務的組成部分。公用事業大致而言是指為公眾或不特定的多數人提供產品或服務，或由他們使用的業務或行業。在我國現行的法規、規章中，對公用事業及其範圍有着不同的界定。

公共行政學與公共事業管理學之間既有聯繫亦有區別。兩者的區別表現在：公共行政學聚焦於行政現象；公共事業管理學聚焦於公共事業的安排、生產和提供。公共行政學主要關注政府；公共事業管理廣泛地關注與公共事業有關的公共部門和公共組織。公共事業管理更加側重於具體的公共事業的專業管理；公共行政學則關注行政現象的所有側面。兩者聯繫是非常緊密的：(1)公共事業管理和公共行政都為社會提供製度、公共產品和公共服務。(2)公共行政學研究和公共事業管理對行政現象的研究是一般和特殊的關係。公共行政學所研究的公共行政現象廣泛地存在於公共領域，公共事業管理做為公共領域管理的內容之一，也不例外。換言之，公共行政學從一般的角度研究行政現象，總結行政現象的一般規律，抽象層次和原理的使用範圍較廣；公共事業管理則從特殊的角度研究行政現象，總結公共事業管理過程中的行政規律和原理，抽象層次和原理的適用範圍較窄。公共行政學主要研究行政現象的理論和各個側面，公共事業管理則研究公共事業領域的行政現象和非行政現象。

四、公共管理學科的新體系構想

按照本文的定義模式，公共行政學與公共管理學的最大區別是行政關係 這一項。最初，行政關係被看成是政治學領域研究的分支學科，所以最初公共行政學被當成法學政治學的分支學科；後來人們主要從管理學的角度研究行政關係，公共行政學被歸之於管理學 公共管理學的分支學科。根據公共行政、公共管理、公共政策、公共事業等學科的曲折、交疊的發展歷史，筆者繪製瞭如下的公共管理學科圖(見圖1)。

從圖1可見，(1)公共管理學可以分為通論性的研究和專門領域的研究。公共行政學是公共管理學一級學科的通論性課程。(2)專門領域的研究可以按照不同的標準加以分類：如果按照主體進行分類，可以分為政府管理、非政府公共部門管理、公民和民主管理。如果按照專業分類，則專業通論性的課程是公共事業管理，具體專業領域的管理包括教育經濟與管理、社會醫學與衞生事業管理、土地資源管理、社會保障、環境保護、科技創新等等。比如公共行政學、公共事業管理、衞生事業管理、衞生事業信息管理、衞生事業信息系統設計就是一個從通論性、理論性逐步向專業性、技術性過渡的譜系。公共管理學的研究不能只停留在通論上，也不能只重視技術細節，而應該綜合集成各方面的專家，將通論和技術連接起來，解決本來就關乎公共又細緻人微的公共管理問題。(3)按照理論要素分，則可以分為公共管理學歷史研究、公共政策學、公共部門戰略管理、公共部門人力資源管理、公共部門預算管理、公共部門會計管理、公共部門組織理論、公共部門領導學、公共部門管理法律基礎等等。公共管理學科的主導視角是管理學視角，但是也不排除用其它學科的視角來分析公共管理現象。

另外，公共管理學科體系中的按理論要素分類劃分和按專業領域分類和按主體分類並不是簡單的並列關係。比如：公共政策是公共管理過程的一個環節，被劃分到理論要素類。如果涉及到專業領域的公共政策則與公共管理專業領域的研究形成交叉，產生專業領域的公共政策研究。可見這一學科體系是問題導向的、多學科支撐的、開放的體系。問題導向集中體現在按照專業領域分類的公共管理專業性研究這一模塊。專業領域的多樣性和複雜性也確保了體系的開放性。借鑑多學科的知識，形成理論要素知識模塊，共同解決公共管理不同主體和不同專業領域的問題，亦很好地體現了這一體系的開放性。

在這一體系中，公共行政學是公共管理一級學科的通論性研究。有兩個原因：其一，在公共管理的三大主體中，核心是政府，並且政府會廣泛地影響其它主體。公共行政學就是從政府出發，從政府這個核心人手，研究政府自身管理、政府外部關係的管理以及政府通過公共政策推動經濟社會發展。換言之，公共行政學是公共管理的研究的公約數，具有通論性，是理解專業領域公共管理的靈魂，但不具體涉及專業領域公共管理的具體研究。其二，公共行政以行政現象為核心，一方面可以有效地將公共管理與法學、經濟學等學科區分開來。另一方面，公共行政學研究行政現象時，往往採用多種研究的視角和途徑，包括政治的、管理的、法律的和技術的等等，這可以有效地整合公共管理學科發展的歷史和邏輯，為公共管理一級學科的研究提供堅實的理論基礎。

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