“全國最安全城市”評價指標體系初探大綱

為了應對入世帶來的機遇和挑戰，提高城市綜合競爭力，確保實現“富民強市、加快發展”的戰略目標，市委、市政府明確提出了“創建全國最安全城市”的要求。為將這一要求具體落實細化，形成可操作性的評價指標體系，由市委政法委牽頭，市公安局、檢察院、法院派員參加，專門成立了調研小組，在市統計局、科技局和有關高校、科研院所的指導配合下，對“創建全國最安全城市”的參照系（本文僅限於治安安全）進行了調查研究，初步形成了南京市“創建全國最安全城市”評價指標體系的基本設想和框架。 一、關於“全國最安全城市”的概念 對一個城市而言，環境就是資源，就是競爭力。而城市安全，是最重要的投資環境，也是最有吸引力的招商資源。創建“全國最安全城市”，正是為了營造城市安全環境，增強城市綜合競爭力。參照國內外相關學科研究成果，結合維護城市安全工作實際，筆者認為，“全國最安全城市”的概念應由三個基本概念組成： 1、城市 所謂城市，《辭海》中規範的解釋是：“人口集中，工商業發達，居民以非農業人口為主的地區，通常是周圍地區的政治、經濟、文化中心。”我國對於城市本質和特徵的最權威的提法，已寫入了《中共中央關於經濟體制改革的決定》之中，即：“城市是我國經濟、政治、科學技術和文化教育的中心，是現代工業和工人階級集中的地方，在社會主義現代化建設中起主導作用。” 2、安全 關於安全，就其本質而言，即：沒有危險，不受威脅，不出事故；從人們最關心的看，莫過於人身安全和財產安全。安全又有廣義和狹義之分：廣義上的安全，應涵蓋政治、經濟、社會、環境等一切因素；而狹義上的安全，主要指治安方面的安全。因本調研主要集中於政法、綜治工作“創建全國 最安全城市”的目標、任務，故將此安全限定為治安安全，以便突出重點進行研究。 3、安全城市 安全城市，從理論上講應當是沒有危險，市民不受威脅，生產、生活不出事故，羣眾普遍有安全感的城市。但在城市現代化建設加快的現階段，經濟和社會結構的變革，利益關係的不平衡和貧富差距拉大，以及各種思想和價值觀念的矛盾衝撞，許多新的犯罪誘因不斷產生，各類違法犯罪案件的上升將是不以人們意志為轉移的客觀存在。因此，只要保障社會治安秩序穩定的控制力控制住危害社會治安秩序的破壞力，且破壞力的幅度控制在社會和羣眾能夠承受的範圍之內，那麼城市社會治安就是平穩的、安全的，即為安全城市。這是目前國際、國內犯罪學研究的共識。 4、全國最安全城市 根據我國城市規模、行政等級的不同，城市間的可比差距加大。為科學、客觀地進行比較分析，我們將國內15個副省級城市（含本市）作為參照城市，即：在全國同等城市（副省級市）中，治安安全最好的城市就是“全國最安全城市”。在此需要指出的是，“最安全”是相對的，而不是絕對的。文中所提出的指標體系基本設想，系以統計學和統計分析實踐中常用的五級量表為依據，將15個副省級城市的測評情況分為5個檔次，凡綜合評價為第一檔次的，即為“全國最安全城市”。 二、關於“全國最安全城市”評價指標體系的思考 “全國最安全城市”和對“全國最安全城市”的評價是兩個不同的概念，“全國最安全城市”是客觀存在的，而人們對“全國最安全城市”的評價或者説怎樣才是“全國最安全城市”，則屬於主觀認識的範疇。所謂對“全國最安全城市”進行科學評價，就是要對評價範圍進行科學界定，對評價標準進行科學確定，對評價方法進行科學選擇，這就需要有一個科學合理、切合實際的評價指標體系。 （一）設立“全國最安全城市”評價指標體系的意義 目前，世界各國對“全國最安全城市”的評價尚沒有一套完整的指標體系，許多國家和地區都把警方登記的刑事案件數量作為衡量是否安全的主要指標，如日本主要依據警方報告的案件數，台灣地區主要依據暴力案件和盜竊案件的升幅，香港特別行政區主要依據報警案件數等等。以刑事案件立案數作為評價是否安全的主要指標，這雖然是世界通行做法，但其弊端也是顯而易見的。因此，借鑑西方發達國家對城市安全評價的研究成果，如英國警務專家從社會學角度提出的七項評價指標，美國學者提出的九項評估指標，法國開展的全面犯罪調查，澳大利亞學者按照“社會契約”學説提出的三項指標等，結合我國城市安全實際，設立“全國最安全城市”評價指標體系，有利於我們正確把握社會治安真實情況和監測城市安全狀況，有利於規範對城市安全的評價和正確制定政策，有利於有的放矢地開展工作和進行正確的分類指導，以起到事半功倍之效。從我市而言，通過把本市與國內同等城市的各有關指標進行比較，可以明確而具體地看到本市的排列位置、強項和弱項，然後通過對各量化指標的詳細分析，制定出符合實際的工作規劃，採取具體有效的措施，加快城市安全進程，使南京市早日成為“全國最安全城市”。 （二）關於“全國最安全城市”評價範圍的界定 科學界定“全國最安全城市”的評價範圍，是科學評價城市達到最安全目標的前提。從我國國情和城市治安狀況的實際以及公安機關現有條件出發，我們認為，對城市安全的評價，範圍和涵蓋面都不宜過大，否則內容繁多又不易量化；但也不能太小，僅限於對構成治安狀況的某一方面進行評價，涉及面窄，難以得出比較全面、系統的結論。過去經驗式評價治安是否安全，常用違法犯罪案件發案數的高低這一單一指標進行分析，發案上升了，就認為治安變壞了，發案下降了，社會治安就好轉了。事實上，社會治安狀況的發展變化並非如此。當保證城市治安秩序穩定的控制力與對城市治安秩序和公共安全構成威脅的破壞力適應或基本適應時，城市治安狀況就穩定或基本穩定，市民就感到安全；當控制力小於破壞力，不能有效地控制和消除違法犯罪對城市

治安秩序的衝擊時，城市治安狀況就會不穩定，市民就感到不安全。這就是為什麼美國等西方發達國家雖然犯罪率大大高於我國，而城市治安狀況仍較穩定、市民仍有較高安全感的原因所在。 因此，對城市安全的評價應當取適中的範圍，界定在可以量化的、具有可比性的、較為穩定的、對城市治安安全影響較大的三個方面，即：危害城市治安秩序的主要破壞力指標、維護城市治安秩序的控制力指標以及公眾安全感這一主觀社會指標。只有將描述客觀現象的破壞力、控制力指標，同反映公眾安全感狀況的主觀社會指標有機結合起來，互相印證，才能科學評價城市安全狀況，反之則不然。 （三）關於“全國最安全城市”評價指標體系的基本設想 我們調研的“全國最安全城市”指標體系，是為綜合反映和説明城市治安安全狀況而設計的一組具有內在聯繫的社會指標，即評價我國城市治安安全狀況的標準。它應該處於能綜合考察城市治安狀況破壞力與控制力的動態平衡狀態，是客觀指標與主觀指標的統一，具有可計量性和可比較性的特徵。 1、危害城市治安秩序的破壞力指標 影響城市治安秩序的因素很多，但最主要和最直接影響的還是違法犯罪案件的發案數量和質量。違法犯罪案件的多少與輕重，不僅從數量方面揭示了一定區域、一定時期內違法犯罪對社會治安秩序的危害程度，而且從質量方面反映了違法犯罪對社會治安秩序的破壞狀況。僅將違法犯罪案件的發案數和發案率作為評估社會治安狀況的唯一標準是不正確的，然而任何忽視違法犯罪的數量和質量這一重要依據去評估社會治安狀況更是錯誤的。 ①刑事案件發案率 刑事案件發案率是指每年度依法偵查或確認的符合刑事案件構成標準的案件數與年平均人口的萬分比。發案率比發案數更易於橫向對比，具有更強的可比性和説服力，因為犯罪的發生隨着人口的變化而必然變化。發案率可以考察各地刑事犯罪對社會治安的危害程度，目前在國際上普遍使用。其公式為：刑事案件發案率=年刑事案件發案總數/該區域年平均人口數×10000。 注：從目前掌握情況看，我市在14個副省級城市（廈門市未收集到刑案資料）中，XX年刑事案件發案率排在第6位（從高到低），呈中等偏上水平。但再從市區人口占全市總人口比重來看，我市在15個城市中排居第5位（如除去廈門市，我市排在第4位），城市化程度較高。從社會學、犯罪學角度説，犯罪活動隨着人、財、物向城市轉移集中而轉移集中。在我國社會主義初級階段城市化進程中，由於城市化的一般規律和社會管理機制往往滯後於社會發展，城市化程度越高，城市人口所佔比重越大，犯罪也就越多，這是一個難以避免的社會歷史現象。因此，可以基本認定，在國內副省級城市同比中，凡刑事案件發案率排位後於市區人口比重排位的城市，發案率將是相對平穩的。但由於我市發案率與市區人口比重在同等城市中排位接近，因而有效遏制案件上升勢頭仍是十分重要的。（副省級城市發案率、市區人口比重見圖一、圖二） ②八類暴力型案件比重 犯罪類型、手段、動機、作案的環境不同，對社會治安危害的程度是不一樣的。考察對城市治安構成威脅的破壞力，不僅要考察違法犯罪的總量，更要考察其危害的嚴重程度和結構。而八類暴力型案件（殺人、搶劫、傷害、xx、放火、爆炸、劫持、綁架）就是各類犯罪中對城市安全和市民安全感造成嚴重影響的案件，顯然一起殺人案件比一起盜竊案件的社會危害要嚴重得多。因此，在評價犯罪對城市治安造成的嚴重程度和影響大小時，需要用八類暴力型案件比重來進行衡量。其公式為：八類暴力型案件比重=一定時期發生的八類暴力型案件數/同一時期發生的全部刑事案件數×100。 注：從目前掌握的12個副省級市的八類案件比重情況看，我市處最低水平，每100起刑事案件中僅有暴力型案件6.5起，由此反映出我市暴力案件對城市治安的危害程度相對較小。（見圖三） ③不發生全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件。 在全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件，往往是手段極其殘忍、殺傷力極大、對社會危害極其嚴重或嚴重涉外暴力案件以及影響極大、性質極其嚴重的圍堵、衝擊鐵路、公路、橋樑等交通要道和黨政機關的治安事件，對城市的安全造成非常大的損害，其對市民和外來人員安全感的影響常常不可估量。因此，“全國最安全城市”應不發生此類極其嚴重的惡性暴力案件和重特大治安事件。 ④外來人口犯罪比重 隨着改革開放和城市化進程的加快，越來越多的流動人口湧向城市。人口的流動性，使得原有的社會控制力弱化。據國家有關部門統計，目前城市流動人口約有2/3來自農村。農村勞動力的大轉移，總體上激活了生產要素，溝通了城鄉關係，為城市建設作出了重大貢獻。然而伴隨着流動人口的到來，混跡其間的違法犯罪分子也不斷增多，成為城市治安安全的主要隱患。因此，從外來人口犯罪佔全部作案成員的比重大致可以看出，各城市對流動人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流動人口數量的多少也相對造成犯罪的高低），從一個方面也反映出該城市社會面上治安管理的成效。外來人口犯罪比重的公式為：外來人口犯罪比重=一定時期抓獲的外來人口刑事案件作案成員數/同一時期抓獲的全部刑事案件作案成員數×100。 注：在XX年12個副省級城市中，我市外來人口作案成員所佔比重比最高的廣州低20個百分點，比最低的濟南、瀋陽兩市高10.1個百分點。控制外來流動人口犯罪是我市當前乃至未來城市安全的重要任務。（見圖四） ⑤失業率 在考察違法犯罪對城市安全危害的同時，失業率也是一個重要的指標。一方面，在城市現代化進程中，人口城市化的加快和大量流動人口的湧入，導致城市就業人口的供給超過需求，形成了一定數量的失業人口；另一方面，隨着入世和

現代化大生產的發展，社會就業中腦力勞動、專業技術崗位比重上升，一大批文化素質不高、技術素質低下、勞動技能單一的勞動者被分流下崗，成為失業人員。失業會加劇貧困，貧困則可能導致犯罪增多。據美國霍普金斯大學調查，美國失業率每增加1%，殺人、盜竊犯罪率就增加5.7%，進監獄的人數就增加4%。因此，失業率應當列入評價城市治安安全的主要指標。 注：據市統計局反映，由於失業率測算較為複雜，且目前全國各地對失業人口統計口徑不一，橫向對比的可比性不強。但從XX年15個副省級市的統計看，我市失業人口較高，為10.84萬人，嚴峻的失業形勢對社會治安的衝擊與影響，應引起高度重視。 除上述5項指標外，青少年在校學生違法犯罪率和刑釋解教人員重新犯罪率也應作為破壞力指標。這是因為青少年在校學生違法犯罪率可以直接反映出該區域法制教育狀況和居民人口素質，而刑釋解教人員重新犯罪率則反映了社會治安管理的力度和成效。如果青少年在校學生違法犯罪人數佔在校生總人數比重較高，就説明該區域社會治安環境不良，青少年受社會負面影響較大；而如果刑釋解教人員重新犯罪率高，則説明該地區社會治安管理較弱、安置幫教工作不力。由於這兩項指標目前尚不具備橫向對比條件，因此暫不列入本指標體系，但做好預防青少年在校學生違法犯罪工作和遏制刑釋解教人員重新犯罪，則是創建最安全城市中的重要工作，必須在黨委、政府領導下，動員全社會各方面力量齊抓共管，切實將這兩項工作做好。 2、維護城市治安秩序的控制力指標 違法犯罪案件是影響城市治安狀況的基本因素，但對城市治安起決定因素的還是控制力狀況。控制力強不僅可以將城市治安控制在穩定或基本穩定的狀態下，而且可以抑制和減少違法犯罪案件的發生，減少對城市安全的危害。城市治安控制力是一個綜合指標，從可以量化的測評指標而言，主要包括警力配備、經費保障、破案率、警情反應速度及專業協警力量配備等方面。 ①警力配備率 在我國城市安全方面，一般採用警力配置等資源保障指標來衡量城市安全的程度。一些國家特別是發達國家的經驗表明，犯罪率之所以能夠得以有效控制，其中重要的原因就是國家配置了充足的警力，為城市治安提供了資源保障。警力配備狀況公式為：警力配備率=公安民警總人數/同期全市人口總數×10000。 注：從已掌握的XX年11個副省級城市警力配備情況看，我市居第4位，是最高的廣州市警力配備率的一半，比最低的寧波市高出近八成。從我市加快發展的需求出發，加強警力的配置仍顯十分重要。（見圖五） ②警務經費保障 在城市治安秩序控制職能逐漸由全社會轉為主要靠由司法機關來承擔的情況下，警務經費保障應列入城市控制力指標的一個重要方面。目前警務經費保障通常用兩項指標進行衡量：a、警務經費佔財政支出的比例：指年度警務經費佔財政經費中支出的百分比；b、警察人均經費數：指年度中平均每名警察實際佔有的經費數額。其中，警務經費佔財政支出的比例一般為5%，而特大城市的警務經費應遠遠高於其他中小城市。 注：近年來，我市十分重視加大警務經費投入，僅“110進社區”購置巡邏車就先後投入了600餘萬元，最近又投入1000餘萬元，購置了100輛派力奧轎車作為110巡邏車，使我市警務經費投入又達到一個新水平。但由於目前上述兩項指標均未收集到同等城市的有關情況，建議可用其中一項便於收集、對比的指標作為指標體系會考察的內容。 ③警情反應速度 警情反應速度，是指從接警到警察趕赴現場的時間。警情反應速度越快，制止和抓獲犯罪的效率就越高。據美國警方統計，在特急情況下，能夠在現場或現場不遠地方抓獲作案人的警情反應時間平均為4.1分鐘，不能現場抓獲作案人的警情反應時間平均為6.3分鐘。根據我國長期治安實踐，公安部將接警到趕赴現場的時間規定為城市5分鐘內，郊區和農村15分鐘內，這是比較科學合理的。正是警情反應速度對犯罪的重要控制作用，使得世界第三次警務革命的立足點將警力重點擺在街面上，以縮短警察趕赴現場的時間。從城市治安安全角度而言，警情反應速度是考察城市治安控制力狀況的重要指標。 注：該項指標並不便於橫向對比，在考察中只要我市警方達到了國家規定要求，就可評價為是同等城市中最好的之一。 ④公安民警人均破案數 偵破各類刑事案件，是公安機關的首要職能。國際上各國警方通常以破案率作為衡量警察戰鬥力的主要指標。破案率直接反映了公安機關對違法犯罪案件的偵破能力，也在一定程度上反映了對違法犯罪活動打擊懲處力度。破案率的高低，直接關係到控制犯罪、打擊犯罪、穩定治安的效能。案件及時破獲，就能為消除因違法犯罪案件發生帶來的消極影響奠定基礎，反之則會使犯罪愈演愈烈。但從目前我國公安機關統計工作情況看，一度時期立、破案水份較大，衡量總體破案能力的全部案件破案率不能準確評估各地破案狀況。因此，本指標體系提出，目前可將公安民警人均破案數列入考察指標。通過民警人均破獲刑事案件數量的多少，可以從一定程度上反映公安機關的整體戰鬥力和破案實效。其公式為：公安民警人均破案數=年破獲刑事案件總數（含年前、外地案件）/該區域公安民警總人數。今後隨着公安機關統計質量的提高，可轉變為測評全部刑事案件破案率。 ⑤專業協警力量配置和經費投入 由於我國警力配備分別大大低於發達國家和發展中國家的平均水平，在現代城市治安工作中，專業協警力量就顯得尤為重要。專業協警力量作為一支具有中國特色的羣防羣治隊伍，在一定程度上補充了警力的不足，同時也使城市治安工作融入人民羣眾之中，使之社會化。隨着違法犯罪的日益廣泛化、智能化、科技化，單純警力的侷限性愈來愈突出。一方面，面對警力與治安需要之間的差距，社會力量必須加以彌補；另一方面，城市治安工作只有融入市民羣眾之中，才富有生命力，

也才能朝着可持續發展的方向邁進，治安工作社會化是治安工作必然的歸宿。為便於橫向對比分析，目前可將年度各級地方財政用於專業協警力量的投入經費及專業協警人員數作為評價指標。今後隨着治安工作社會化程度的提高，作為民間治保力量，應該既有政治的，又有產業的，還有公益的，考察指標也可隨之而變動。 注：目前國內大城市中上海、廣州、大連、青島、濟南等市，近年來均由各級財政撥專款，聘用下崗職工及低保人員等，組成社區治安巡防隊、聯防隊、保安隊等專業協警隊伍，參與社區安全防範、夜間巡邏等協警工作，有效補充了社區警力的不足，控制了可防性案件的發生，逐步形成了一種市民廣泛參與維護城市安全的氛圍。據瞭解，XX年，上海市聘用了11000餘名下崗職工等組成社區保安隊，統一着裝、統一管理，工資由地方財政撥款一部分、再就業部門補貼一部分、公安專項收費提成一部分予以解決；大連市由市財政撥款3000萬元，聘用4000名下崗工人，成立社區巡防隊，用於4個城區的社區治安防範，6個縣財政撥款約500萬元，聘用下崗及低保人員1000名，用於本縣的治安防範。我市今年以來在六城區及部分郊縣地區，也相繼由區、街（鎮）兩級財政出資，招聘下崗工人，成立了專職社區保安隊或輔警隊，用於居民小區的治安防範工作，目前已投資1700餘萬元，組成了2600餘人的專職社區保安隊，有效維護了全市社區安全。今後我們要不斷加大對專業協警力量的投入，以適應市場經濟條件下維護城市安全的要求。 除上述5項指標外，法治環境也應作為一項控制力指標。這是因為社會治安是受國家法律、法規和社會規範調節的一種社會秩序，一定時空範圍的法治環境對該範圍的治安狀況影響頗大。一方面，應從立法上對建立良好的城市治安秩序進行規範，並由基層組織通過村規民約、小區公約、職工守則等條例，來引導羣眾自覺守法、講究公德；另一方面，要通過加大～宣傳力度，大張旗鼓地宣傳維護城市安全人人有責，形成一種強烈的社會氛圍，提高市民的道德水平，實施“以德治市”，使預防犯罪工作從矯正反道德行為開始，真正做到“關口前移”。由於這項指標目前不具有可比性，暫不列入指標體系，但這項工作我市應多借鑑外地的經驗，力爭上水平、升層次，為創建“全國最安全城市”提供條件。 3、公眾安全感 社會治安狀況，既是一種客觀存在，又是一種主觀感受。衡量城市治安，不僅要考察客觀指標，而且要考察城市居民的主觀感受。城市安全與否，必須以是否超出了市民的心理承受能力和社會承受度為衡量標準，通過公眾安全感進行測評。公眾安全感不同於個人安全感，它是個人安全感的集合，是一種羣體意識，具有社會的相對穩定性。如果説犯罪受不同社會環境、條件及統計標準的影響，其發案數、立案數可比性不足的話，那麼公眾安全感則不受地域和時間限制，可比性很強。公眾安全感是市民對社會治安狀況的直接感受和綜合反映，也反映了社會治安的破壞力和控制力的動態平衡狀況。因此，公眾安全感是考察和評價城市安全的重要指標，主要可以從4個方面進行測評：①羣眾對城市安全狀況的評價；②羣眾對自身安全狀態的感覺；③羣眾受到不法侵犯時的反應；④羣眾對司法機關提供城市安全保障狀況的評價。 注：近幾年，公安部、國家統計局、中央綜治委組織進行了幾次較大規模的測評，各地也都組織了一定區域內的安全感調查。其中XX年4月由公安部組織開展的國內30個城市（4個直轄市、26個省會城市）的千人問卷調查中，我市公眾安全感在各市中排名第4位（羣眾對社會治安滿意率為21%、基本滿意率為66.2%、不滿意率為12.8%），屬較高水平。此外，XX年下半年由我省綜治委委託省城調隊，也組織了一次全省13個省轄市公眾安全感測評，從測評結果看，我市羣眾認為社會治安“很好”的有2.77%，“較好”的有32.61%，合計為35.38%，高於全省平均水平，居第5位，屬中上水平（我市作為副省級省會城市，與一般省轄市及中等城市具有一定的不可比性）。上述情況説明，我市作為特大型城市，公眾安全感已達到了較高水平，是多年來努力工作的結果，但要保持或者超過現有水平，尚需做艱苦的努力。 （四）關於“全國最安全城市”指標體系的評價方法 本指標體系評價方法採用加權綜合評分法，即各指標均以五級計分法測評，再確定各指標在體系中的權重，最後將各指標按權重所得評分加總，得出總分。15個副省級城市的綜合得分由高到低分為：好、較好、一般、較差、差5個檔次，如綜合得分排名前3位，應視為全國同等城市中最安全城市之一，即為“全國最安全城市”。 1、確定權數值 為了便於計算，總的權數確定為100%。再根據各指標在評價指標體系中的重要性，確定各級指標。其中，一級指標權重為30%，二級指標權重為10%，三級指標權重為5%。 2、主要評價指標及所佔權數值 第一、危害城市治安秩序的破壞力指標（35%） ①二級指標兩項（20%）： a、八類暴力型案件比重（10%）； b、不發生全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件（10%）。 ②三級指標三項（共15%）： a、刑事案件發案率（5%）； b、外來人口犯罪比重（5%）； c、失業率（5%）。 第二、維護城市治安秩序的控制力指標（35%） ①二級指標兩項（20%）： a、警情反應速度（10%）； b、民警人均破案數（10%）。 ②三級指標三項（15%）： a、警力配備率（5%）； b、警務經費保障（5%）； c、專業協警力量配置和經費投入（5%）。 第三、公眾安全感（30%） 由於公眾安全感是衡量城市安全狀況的最主要指標，因此該指標為本指標體系中唯一的一項一級指標，權重為30%。只有得到市民的廣泛認可，我市才能邁入“全國最安全城市”的行列。 3、評分的具體方法 根據五級計分法要求，各指標經測評後，將15個副省級城市分為五個檔次，由高到低五檔次分別得分為：100分、75分、50分、25分、0分，再用權數值去乘，得出該指標實際得分。最後將各指標

實際得分相加即得出綜合總分，滿分為100分。根據綜合總分再將各市分為5個檔次，只有進入第一檔次（即前3名）的市才可視為“全國最安全城市”。