國外的經驗與啟示

城市化，主要是指人口、非農產業向城市集聚，以及城市文明、城市地域向鄉村推進的過程。現代意義的城市化起於英國工業革命，伴隨工業革命的發展，城市化擴散到歐美大陸。二次大戰後，廣大發展中國家 始城市化進程，而歐美髮達國家則步入郊區化發展階段。至２１世紀初，城市人口已佔世界人口的近半數。聯合國有關機構預測，不遠的未來，世界大多數人口將在城市居住。隨着經濟持續增長，城市化水平（這裏指城市人口占總人口的比重）在不斷上升，併成為衡量一國或地區現代化水平的重要指標。積極推進城市化有助於經濟發展和社會進步。當然，由於國情不同，各國的城市化道路以及所面臨的問題也不盡相同，但這些國家在城市化與經濟社會協調發展方面的經驗或教訓，對我們來説仍具有一定的啟示意義。 城市化的不同類型及特點 一國的城市化進程從屬於該國經濟社會發展的總過程。從世界範圍來看，凡與經濟社會發展相協調的城市化，都會產生積極的影響；反之，則會產生消極的作用。 以大都市區為特色的美國城市化。美國是一個在不斷移民基礎上建立起來的城市化國家，其城市化進程脈絡清晰完整，帶有一定“原型”特徵，同時又具有明顯的階段性特點，大致可分為三個階段。第一階段，從建國到２０世紀２０年代。美國１９世紀初才開始工業化進程，１９世紀中期起工業化進程加速，其工業發達地區也成為城市化發展最快的地區。１９２０年，美國近半數人口在城市居住，已進入城市時代。第二階段，２０世紀２０－７０年代。其中５０－７０年代是美國城市化進程最為迅猛的階段。該時期城市化有兩大特點。一是郊區化現象出現。郊區化在很大程度上是羅斯福新政大規模推動公共工程建設的結果。高速公路的建設帶動人口從中心城市向郊區遷移，促使城市向郊區蔓延，由此出現了城市向大都市區的轉化。二是城市化發展的重點逐漸轉向早先經濟較為落後的西部和南部。大批新的城市中心在新興高科技行業以及國防工業的支撐下崛起。第三階段，２０世紀７０年代至今。美國郊區化進程更加迅速，部分地區甚至出現逆城市化現象，即城市人口向農村遷移。伴隨郊區化的進程，大都市區的數量不斷增加。１９９０年，人口在百萬以上的大都市區數量達４０個，人口占總人口的５１．５％，美國成為一個以大型都市區為主的國家。 美國的郊區化不是一種孤立的現象，伴隨人口郊區化，先後出現了製造業、零售業、個人服務業和辦公業的郊區化。大量的就業崗位遷到郊區，形成現代化的中心區。中心城市由於受到了周邊郊區城市的有力挑戰，人口不斷減少，而產業的轉移又造成自身功能的衰落。到２０世紀７０年代，由郊區化導致的中心城市財政危機、失業、種族～、貧困等問題持續惡化，衰落的中心城市成為美國社會問題的中心，造成很大的社會壓力。從８０年代起，一些老工業城市針對舊城衰落採取許多振興對策，部分城市如紐約通過現代服務業的發展或舊城的再開發，吸引中產階級從郊區回遷中心城區，使中心城區經濟重新煥發生機，這種現象被稱為“再城市化”或“中產階級化”。不過，人們對“中產階級化”也有爭議，反對者認為舊城改造往往以少數民族或低收入階層居住區為對象，這些弱勢羣體成為中心城區“中產階級化”的犧牲品。 由政府引導的日本城市化。日本城市化開始於明治維新時期，但直到１９４０年，城市化水平仍落後於當時歐美工業化國家。１９５６—１９７３年間是日本工業發展的黃金時期，農業勞動力轉移量年均達到４２．９萬城市化也進入加速期，並於１９７５年達到７５．９％，實現了人口城市化。在日本城市化的進程中，同樣出現了大都市區（日本稱之為大都市圈）超前發展的現象。按日本政府的定義，日本共有７箇中心城市人口達百萬以上的大都市圈，其中最為著名的是“東京圈”、“名古屋圈”、“京（京都）阪（大阪）神（神户）圈”三個大都市圈。此外，日本還有４箇中心城市人口達５０萬以上的都市圈。 在日本城市化發展的過程中，政府對工業發展和城市佈局起着重要指導作用。二戰後，特別是五六十年代，日本政府為工業的重建提供了重要的投資基金，在工業建設用地、工業區的準備、工業用水和交通設施的建設以及技術幫助等諸多方面，提供了多種多樣的金融支持和幫助。另外，政府大力倡導發展出口行業，外向化的經濟戰略使產業向沿海城市高度集中。１９８０年以來，隨着經濟不斷髮展，人口和社會各項職能開始向東京集中，形成了“東京圈”控制其他區域的局面。日本最大的１０個城市也集中分佈在太平洋東岸的工業帶，而且有７個位居從東京到大阪的東海道都市帶內。為解決區域發展不平衡問題，日本先後制定和實施五次全國綜合開發規劃，形成了包括區域規劃與城市規劃在內的較為完善的規劃體系。 “過度城市化”的拉丁美洲。拉美的現代城市化進程始於１９世紀末期。１９００年，整個拉美地區城市化水平為２５％。到２０世紀３０年代，大多數拉美國家先後進入工業化發展階段，城市化進程也開始加速，１９４５年城市化水平達到３９％。２０世紀５０年代，一些拉美國家推行“進口替代”戰略，伴隨着工業以及服務業的迅速發展，農村剩餘勞動力湧入城市，形成以中心城市為核心的大都市區。但自６０年代後，由於遭受嚴重的經濟衰退，加上政府不重視農業，大量破產農民湧入城市，該地區城市人口由５４００萬迅速增加到１９９０年的３．１４億，佔總人口比例達７１．４％，阿根廷、智利和烏拉圭等國的城市化水平甚至超過８０％。 雖然從人口城市化水平來看，拉美地區同西方發達國家相差不大，但拉美的經濟發展水平卻遠遠低於後者。總體而言，拉美的城市化是建立在農村經濟持續惡化、普通農民大量破產基礎之上的。這裏的農村大莊園制度導致土地兼併現象十分嚴重，大量農民在破產並喪失發展空間後，不得不進入城市尋找新的生存機會。但由於拉美主要國家自２０世紀６０年代後，工業和整個經濟的增長緩慢，甚至不時爆發經濟危機，城市就業機會嚴重不足；而農民缺乏工業技能，加上工業化水

平提高對勞動力的需求相對減少，導致大多數新進城市者為了生計只能從事一些屬於第三產業的非正規就業行業，如飲食、家政服務、沿街銷售等。這種沒有經濟同步發展作為基礎的城市化，必然導致城市“病態”發展，人口擁擠、住房短缺、貧富懸殊、毒品及暴力犯罪、環境污染等問題接踵而來。因此，拉美的城市化被稱為“過度城市化”。 化解矛盾，穩妥推進城市化進程 總體而言，城市化的快速推進伴生各種經濟社會問題是難以避免的，如農村發展滯後、城市住宅和基礎設施供應短缺等。為使城市化進程得以穩妥進行，一些國家採取多種措施來化解矛盾。 協調城市與農村的發展關係。從許多發展中國家包括拉美國家的城市化進程來看，政府往往更加重視城市的發展，而忽略了作為社會另一部分的農村的發展。發展政策的傾斜，使得大部分農村地區相對來説處於貧困狀態，各項基礎設施的建設嚴重不足。當農民在農村沒有出路的時候，唯一的出路就是進城。但由於城市不能提供更多的就業機會，城市貧困、失業、犯罪、環境惡化等問題就不可避免地爆發了。 日本在處理城市與農村發展關係方面較為成功。日本政府比較注意農村、農業的發展問題，制定了大量法律促進農村發展，如為扶持山區農村及人口稀疏地區的經濟發展，制定了《過疏地區活躍法特別措施法》、《山區振興法》等；為促進農村工商業的發展，制定《向農村地區引入工業促進法》、《關於促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新佈局的法律》等。同時，日本政府也比較重視對農村、農業的投資，投資方式多樣化。中央政府主要對建設項目進行財政撥款及貸款，地方政府除財政撥款外還可發行地方債券進行農村公共設施建設。農村基礎設施的改善，加強了城市間、城鄉間的聯繫為實現城鄉一體化提供了可能，而農村發展也為城市產業和人口的擴散開闢了道路。由此，日本農村發生了很大的變化，農業不再是農村的支配產業，到１９８０年農村從事第三產業的比率高達４２％，小城市得到了較快發展。 多種方式消除城市貧民區。在城市化的高速發展階段，城市人口的迅速增長必然導致住宅和基礎設施供應短缺，而財富分配不均使得問題更加嚴重。早在１９世紀，歐洲國家的城市中就普遍存在貧民區現象。為解決城市貧民問題，西方國家曾採取多種措施。比如，早期解決住房的措施主要是興建工人居住區，其後歐美各國開始制定更為完善的針對城市貧困者的住房政策。美國自２０世紀３０年代開始注重政府的宏觀經濟調控，其中由聯邦政府發起的“新政”和“城市更新”兩項運動的一個重要內容，就是要解決城市下層居民住房問題進而治理中心城市。從“新政”來看，涉及城市的政策除進行以工代賑的大型社會工程建設外，還推出兩項直接影響城市生活的重大舉措。一是擬定“綠帶建鎮計劃”，在郊區選擇廉價土地，建造新社區供城市貧民區居民遷居，再將原貧民區清除，改建為公園等公用設施和綠帶。二是創建兩個新的政府機構，即房主貸款公司和聯邦住房管理署。前者主要為城市居民提供住房貸款，消除住户因付不起分期貸款而被取消住房抵押權的現象；後者是聯邦政府幹預乃至管理城市住房的常設機構。這兩項運動對解決美國城市住房緊張以及增加就業等，都起到了積極的作用。 相對來説，發展中國家城市貧民區問題更為嚴重，而韓國解決該問題的經驗較為成功。１９６０至１９９０年是韓國城市化高速增長期，城市化水平年均上升１個百分點，但同時農村人口大量進城導致出現城市貧民區。韓國政府先後採取清理工程、有選擇合法化以及自我發展工程等措施，來處理城市低收入者居住區、非法聚集居住區的問題。１９８３年引入了聯合重建計劃，制定最低住房標準，承認居民在社區及社區發展中的民主權利，鼓勵居民參與社區建設，同時還鼓勵非政府組織、房地產開發商參與社區建設，通過政府引導、組織各方參與社區建設，實施有效的市政管理，使國家、社區以及社區居民、企業等多方受益。 倡導城市的集約型增長。西方各國在對城市發展的宏觀調控中，城市規劃始終是重要的工具。現代城市規劃興起於１９世紀末，早期的城市規劃理論偏重於疏解大都市的人口和功能，以創造一個良好的居住環境。汽車社會出現後，城市隨之迅速向外蔓延。但低密度、盲目蔓延的對外擴展，造成城市土地低效利用併產生其他問題。２０世紀８０年代，西方社會開始關注由此帶來的各種環境問題及其經濟社會後果，認為“以小汽車為導向的交通方式、低密度的城市擴張，這種城市蔓延方式是一種不可持續的增長方式”。美國學者因此提出了“緊湊型城市”和“精明增長”的概念，提出城市發展應該採取ｔｏｄ模式，即以大運輸量的軌道交通系統為導向，以站點為中心建設半徑合理的居住區，並提供辦公、商業服務業等多項功能。１９９８年，美國波特蘭開始實行一種新的城市發展計劃——ｌｕｔｒａｑ計劃，目的是在城市開發中儘量減少土地的消耗、機動車交通和空氣污染；強調街道的相互聯繫，使公共交通更加便利和舒適；強調混合功能以及符合人性尺度的設計和寬敞空間。近年來西方國家在城市土地利用規劃方面的理論和實踐表明，未來城市規劃發展的主流應該是“集約和精明”地使用土地，以實現人類居住區的可持續發展。 建立合作伙伴關係，共同締造城市的未來。世界各國在城市化進程中均產生許多複雜的問題，而政府解決這些複雜問題的能力是有限的，為此需要建立新的機制。聯合國人居中心針對城市建設提出“賦予能力框架”，鼓勵個人、家庭、社區、商業組織和志願者組織積極參與城市建設和管理。“賦予能力”的觀念已廣泛應用於一些國家的城市住宅和基礎設施建設方面。比如，印度尼西亞的泗水大規模房屋改善計劃讓市民和社區組織參加優先事項的決策過程。當城市面臨的問題超越城市行政區的範圍時，則需要從區域角度進行統一協調。目前，國際上通常採用兩種方式：一是建立區域內城市間的協調機制，如美國舊金山灣區的９個縣政府組成舊金山灣區政府協會，負責灣區的經濟發展、環境、生態保護與建設；二是由中央政府有關部門

制定區域規劃，如日本國土廳先後數次制定了比大都市圈範圍更大的首都圈、中京圈、近畿圈的發展規劃，以協調都市圈內部的發展。在城市可持續發展問題上，涉及的問題更為宏觀。為使地方與全球生態可持續性聯繫起來，還需要各國政府乃至國際社會發揮重要作用。總而言之，為促進城市化的健康發展，有必要建立政府之間以及政府與個人、各類社會組織之間的合作伙伴關係，以共同締造城市的美好未來。

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