建設節約型社會的財税政策思考

我國是一個人口眾多、資源相對不足、環境承載能力較弱的發展中國家。新中國成立以來，為儘快改變國家的落後面貌，提高人民的生活水平，我國長期強調經濟發展速度，採取粗放型的經濟增長方式，消耗高，浪費大，污染重，造成了目前資源短缺、能源不足、環境惡化的嚴重後果。再這樣下去，不僅我國經濟的可持續發展面臨着威脅，子孫後代的日子潛伏着隱患，而且當前的社會經濟也難以穩定、健康、和諧地發展。轉換經濟增長方式，走新型工業化道路，成為我國社會經濟發展的必然選擇。黨中央、國務院提出建立節約型社會，具有重大的現實意義和戰略意義。財政是國家進行宏觀調控、促進經濟發展的重要工具，在建設節約型社會中應如何發揮作用，是目前需要研究的重要課題。

一、完善部門預算，做實節約型社會的財政基礎

財政預算反映着國家重大的經濟決策和經濟走向，決定着國家社會經濟建設的規模和進度，涉及到工業、農業、商業、國防、文化、教育各個部門和行業。財政預算編制得合理、真實與否，不僅關係到國家財政資金的節約與浪費，而且會引起資源和能源等一系列重大問題。所以，財政預算的改革是做實節約型社會的財政基矗

我國財政預算在部門預算改革之前，是粗放式的編制模式，只抓框架，卻忽略了各個部門和項目的細部環節，而這些環節往往存在着空間和水分，長期以來造成的浪費是巨大的。現在實行了部門預算，以部門為單位進行編制，其特點是細化，它反映了部門所有的收入和支出，一個蘿蔔一個坑，夯實了細部環節。但部門預算作為財政體制改革中的新生事物，還有很多不完善之處。如專項支出預算原來的做法是先由財政切塊分配資金，再由各部門將資金分解到具體項目或執行單位，很多項目未經專家審定和招投標，成為財政資金和資源能源浪費的重要環節。部門預算實行後，仍然沒有建立完整的科學評審機制，項目預算編制有較大的隨意性。出現了項目過多，“多立項多要錢”，小項目高報、甚至虛報等現象。又如政府性基金和預算外資金的管理，在部門預算下雖然實行列收列支的辦法，由於“收支兩條線”不能全面落實，預算外資金仍有很大部分遊離在部門預算之外，這些都是出現資源浪費的重要區域。所以，建立節約型社會，首先要從大處着眼，進一步完善部門預算改革，重點解決好基本支出預算規範化、項目支出預算科學化、收支分類和預算科目細化、建立項目論證評審機制等問題，在全國範圍內從生產、建設、消費各個領域減少對資源、能源的浪費。

通過部門預算制度的完善，首先保證節能、節水、節地、節材等節約型的項目投資，不讓高耗能、高污染的項目入圍。其次，禁止重複建設和盲目建設的現象繼續發生。再次，杜絕利用虛假手段套取國家財政資金，嚴禁預算外資金的大量浪費，把我國節約型社會的財政基礎做細做實。

二、利用國債資金，構建節約型產業結構

在建立節約型社會中，重要的一步是產業結構的調整。我國目前之所以出現資源短缺、能源不足、環境污染的問題，主要原因就是產業結構不合理。建國以來，農、輕、重比例嚴重失調，主要發展重化工產業，綠色產業太少，高耗能產業過多。直到目前，我國鋼鐵、有色金屬、電力、化工等8大高耗能產業，單位產品耗能都比世界先進水平平均高出40%。到2020年，我國的能源需求量將達到25—33億噸標準煤，石油進口依存度將超過50%。鐵礦石絕大部分要從澳大利亞等國遠距離進口，價格很高，消耗居高不下。由於石化產業的擴大，中國二氧化硫排放量世界第一。產業結構調整是最大的節約，必須建立節約型的產業結構。

建立節約型產業結構，要大力發展循環經濟。循環經濟與傳統的線性經濟模式相反，線性經濟是一次性的，即“資源——產品——廢棄物”，其特點是高消耗、低利用、高污染。循環經濟以物質閉環流動為特徵，即“資源——產品——再生資源。在循環經濟反饋式流程中，所有的物質和能源都能得到合理與持久的利用。循環經濟以減量化、再利用、資源化為原則，要求減少進入生產和消費流程中的資源量，儘可能多方式地使用產品，再把已用的廢棄物變成再生資源。循環經濟的最大好處就是節省資源和能源，防止對環境的污染，屬於綠色產業。除發展循環經濟外，還要發展開發再生資源、能源的企業和產業（如風能、地熱、太陽能、生物質能），發展第三產業，支持農業經濟發展。通過對企業的自身改造和增加其新鮮血液，達到產業結構的升級優化。

不論是發展循環經濟，還是開發再生能源等新型產業，國家財政都要給予大力支持。支持產業結構的調整是符合公共財政理論的，在國外市場經濟國家中，政府對企業發展循環經濟支持的力度是很大的。如美國不僅撥款資助可再生能源的科研項目，還為可再生能源項目提供抵税優惠。日本政府在發展循環經濟中，不僅運用税收政策，而且還進行資金投入，取得了很好的效果。

我國在積極財政政策實施期間，累計發行長期建設國債共9100億元，對促進經濟增長髮揮了積極的作用。現在，根據宏觀經濟發展形勢，國債投向需要轉變，應及時轉向構建節約型產業結構。支持的渠道和方法應採取多種形式：一是在財政預算中安排一定資金；二是把資源節約、循環經濟列入財政基本建設和技術改造的重點領域，對這些重點項目進行直接投資或予以資金補助、貸款貼息等支持；三是安排財政專項轉移支付資金；四是對現有的各級企業挖潛改造、科技三項費用、中小企業發展專項資金、農業資源與環境保護、林業生態效益專項資金，按一定比例安排重點節約型項目。

三、調整税收政策，促進節約型社會的建立

税收是調節宏觀經濟的主要槓桿，最能起到“四兩撥千斤”的作用。在建設節約型社會中，抑制高消耗、高污染行業的擴張，扶持節約型行業的發展，要重視税收政策的合理運用。

1.調整資源税，減少資源浪費。我國的礦產等資源在計劃經濟下長期無償開採和使用，直到1984年才開始制定資源税條例在全

國試行。當時各地自然資源條件差異很大，開發資源的企業因資源條件差異而利潤相差懸殊，造成了分配上的不合理。由於調節資源級差收入是當時制定和實施資源税的主要目的，所以存在着徵税範圍孝税率低、計税依據不合理、等級劃分隨意性大等問題。出現棄劣開優、棄小開大、棄難開易、濫開濫採甚至掠奪性的開採。造成資源的巨大浪費。從目前節約型社會來審視，實施十年之久的資源税亟待改革：一是擴大徵收範圍。現有的7種資源範圍太小，7種之外的資源處於納税的空白環節。資源税不僅限於礦產和鹽，應對一切資源的開發利用徵税。二是提高資源税税率。現在資源越來越短缺，資源價格在國際市場呈攀升趨勢，特別是一些不可再生資源和稀缺資源更是如此。按照價值規律，資源税税率與其價值是不相符的，税率應上調，特別是對稀缺的、不可代替的、不可再生的或再生成本高的資源應課以重税。三是改進計税依據。原有資源税以產品的銷售量為主要依據，以量定額徵收，與市場規律有距離。資源税税率應以量和價為依據，這樣更符合市場經濟的要求。四是地方政府決定資源税的權力空間應適當壓縮，而且要有統一規定，不可自行掌握，隨意放寬資源開採的限制。五是健全資源税體系，將城鎮土地使用税、土地增值税和耕地佔用税也納入資源税體系之內。通過改革資源税，禁止對礦產資源的濫開濫挖和企業對資源的大量耗費，使資源走上合理開發和有效利用的軌道。

2.開徵燃油税，減少能源消耗。我國改革開放以來，汽車消費成為消耗能源的一個重要方面。特別是中國的汽車消費還停留在“重大輕斜的階段，輕視小排量汽車，青睞高排放豪華車，致使高耗油的suv車超常增長，大排量頂級豪華汽車紛紛進軍中國市場，加速了能源的消耗，中國燃油經濟性狀況以每升燃料行駛里程計算，竟高出日本XX年目標的46.7%。在這種情況下，及時開徵燃油税及其配套税種，可以促使汽車生產廠家積極採納節油技術，使技術先進、耗油量少的車主導市場；有助於理性消費理念的形成，在燃油税槓桿下會有更多的人購買和使用節能型、小排量汽車，改用柴油車，還能促使各地進一步發揮城市公共交通工具的主力軍作用。從而有效減少汽車對能源的大量消耗，緩解我國能源緊缺問題。

開徵燃油税提出已經好久了，但一直未能出台。其原因涉及到很多方面，如航空、水運、航海、鐵路、建設、農業等不使用公路的部門的返還問題，同時還牽涉到打破部門壟斷利益的難題。燃油税不一定以使用公路為標準，航空、航海雖不在公路運行，但總是要用汽油為燃料，即使建設、鐵路、農業等部門，也少不了車輛、機器設備使用油類能源。關鍵問題是打破部門壟斷，現在油價上漲基本都轉為石油公司的利潤，國家財政從中得到的税收很校當時我國設計燃油税時，國際油價超過了15美元就算很高了，現在已經超過了66美元，如果再託延下去，對燃油税的制定更加不利。有必要把油品提價和養路費改革通盤考慮，改徵燃油税。

3.新設生態建設税，保證自然資源的合理利用。生態也是一種資源，生態惡化社會經濟就無法維持。我國生態資源形勢嚴峻，而且資源產品定價長期偏低，沒有將資源使用或開採所造成的環境成本、資源的不合理使用及對後代產生的資源基礎不完整因素考慮在內。資源價格的扭曲阻礙了資源的有效配置和合理流動，造成資源的浪費和濫用。為扭轉這種局面的擴展，開徵生態建設税是完全有必要的。20世紀70年代生態税在國外就受到普遍關注，到80—90年代越來越多的國家付諸實踐。美國和瑞典開徵二氧化硫税，德國開徵水污染税，同時還對電力消費者徵收生態税。我國生態建設税主要目的是防止環境污染，自然資源遭受破壞和枯竭，使自然資源達到合理利用。徵税對象是所有享受生態環境的企業和個人，除對生產行為徵税外，還可以對產品、消費行為徵税。徵收的原則是對生態受益者或環境資源的消費者，而不特指生態破壞者。由於生態資源存在着外部性，產權難以界定，必須政府介入，採取徵税的措施，使損害生態資源者將其活動的社會成本考慮進去，納入私人成本中。生態建設税作為中央税，徵收形式可對所有從事生產經營行為繳納流轉税的企業按一定比例來徵收，徵收比例以3%為宜。

4.調整汽車消費税。汽車耗油主要是大排量轎車和高油耗的suv車輛，這已引起世界各國的普遍關注。為了減少汽車對能源的消耗，歐洲、日本等國政府對小排量車的消費税給予降低，甚至給予減免，對大排量轎車課以重税，收到良好的效果。根據發達國家汽車消費税的調節經驗，我國也應對汽車消費税進行調整，大幅度降低小排量汽車税率，將大排量車的消費税大幅度上調，以達到節約能源的目的。根據中國汽車技術研究中心計算，我國《乘用車燃料消耗量限值》實施後，到2020年，當年有望節油4000—6000萬噸，可見汽車消費税調整的成效將會是很明顯的。

5.加快消費型增值税的實施。我國從1983年以來實行的是生產型增值税，由於現在總產值是幹部考核、經濟發展水平排名、社會各界對政府官員政績評定的一個主要標準，以生產型增值税為主要税種的財政制度，常常會激勵各級政府把工作重點放在發展價高利大的重化工業上，從而加大了對資源能源的耗費。同時，對土地、資本等生產要素的低價政策和無償亂撥，又造成了成本扭曲和社會稀缺資源的濫用。從資源和能源角度來看，應儘快實施消費型增值税。

在通過税收政策對高耗能行業、產業進行限制的同時，還應該對節能環保的新行業和產業給予税收優惠政策，對其進行鼓勵支持。另外，根據節約型社會的要求，對現有的税收優惠政策進行清理，對不符合節約能源和資源，污染環境的企業取消原有的税收優惠政策。如國家發改委和商業部決定對氧化鋁及鐵合金加工貿易終止其8%的出口退税，免除17%增值税的優惠待遇是非常正確的。對一次性產品不僅不能有任何優惠，而且還要運用税收手段迫使其停產轉產。

四、加強財政監督，嚴守節約型社會的閘門

監督管理與建設節約型社會也有着密切的關係，如果説預算改革是從源頭上防止國家資源浪費的話，那麼監督管理就是從生產、消

費的過程中防止資源的浪費。監督管理抓得緊，管得嚴，就會防止各地方、各部門、各行業對資源、能源的大量消耗、對生態資源的破壞和對環境的污染。

改革開放以來，我國的財税監督管理不斷加強，各種制度日趨完善，措施日見成效，取得了很大的成績。但是，在市場經濟下，追求效益最大化已成為一切經濟活動的目標，在經濟利益的驅動下，財政監督管理的難度在加大。同時，我國的財政監督本身也還存在着問題，如只重視財政資金的分配而不大關心財政資金的使用，只重視財政資金使用的後果而不大重視使用的過程，只重視問題暴露後的調查處理而不大注意防範於未然。這些不足之處也會給國家的財產造成很大的浪費，僅就國債投資項目管理中的問題來看，造成資源、能源、資金大量浪費的現象就是非常驚人的。

財政監督要在建設節約型社會中發揮作用，必須進一步加強和改進。在監督機制上採取多層聯辦方式，發揮財政專員辦主力軍的作用，發揮審計署特派辦、紀檢委的作用，並由政法部門進行配合，把監督、審計、檢查、法制四方面結合起來，形成一個監督網絡。在監督方法上採用全程監督的做法，從事情的源頭開始監督，然後在事情的過程中分期進行監督，最後在事情結束後進行總監督，不給違法行為得逞的機會。在追蹤問效上要防患於未然，不要搞秋後算賬，否則造成的浪費和損失是不可挽回的。在監督環節上要主次分明，把監督的重點放在預防財政預算和決策過程中出現的各種失誤，決策失誤是最大的浪費，即使監管得再嚴也是無益的。在建立節約型社會中，財政監督一定要強化和改進，為節約資源守好門把好關。

除了加大監督力度和完善制度以外，還有一個重要措施就是實施激勵制度。對節約資源和能源，保護生態環境的企業和行業給予獎勵，反之則給予重罰。這種制度在國外普遍實行，收到了很好的效果。如美國在上世紀70年代末，就制定了一系列以節約能源為目標的激勵政策，對可再生能源的開發利用、合理利用現有資源、推廣節能給予各種獎勵。在韓國，從1992年就開始建立了廢棄物“預付金制度”，以促使廢棄物的資源化。XX年改為“廢棄物再利用責任制”，規定廢舊電器、輪胎、電池等18種材料由生產單位負責收回利用，如果再利用達不到一定比例，政府對相關企業課以罰款，罰款比例是應回收處理費的1.15—1.3倍。如果違犯廢棄物再利用責任制，罰款最高達100萬韓元。財政在建立節約型社會中，也應該運用發揮激勵制度的作用。

總之，國家財政在促進建立節約型社會中是大有作為的，應該從預算制度改革、國債資金的使用、税收政策的調整、產業結構的優化、重點項目的支持等方面，運用直接投入、專項撥款、轉移支付、財政補貼、貼息貸款等各種方式，充分發揮應盡的作用。