農村土地調查報告4篇

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幾年來，**市一直把搞好土地有序流轉作為促進農業增效、農民增收、維護農村穩定的大事來抓，認真貫徹落實《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，從促進農村生產要素的合理流動和優化配置、促進農業結構調整、增加農民收入的高度出發，積極引導和規範農村土地有序流轉，取得了較好成效。截止XX年末，全市農村土地流轉面積達81574公頃，涉及55700個農户，分別佔承包耕地面積的10.8%和總農户的11.2%。其中流向種養大户和龍頭企業的為1907公頃，佔流轉總量的2.3%;流向農民專合作組織的1980公頃，佔流轉總量的2.4%;流向農户的77687公頃，佔流轉總量的95.3%。在土地流轉總量中轉包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別佔流轉總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉的土地中自發流轉的75873公頃，佔流轉土地的93%;鄉村組織提供信息流轉的1461公頃，佔流轉土地的1.8%;委託鄉村組織流轉的4240公頃，佔流轉土地的5.2%。流轉出的土地主要以種植糧食作物為主，佔流轉總量的80%以上，種植經濟作物和蔬菜佔流轉總量的10%左右。流轉期限以中短期為主，5年以下流轉面積佔88.4%，5～XX年佔4.3%，XX年以上佔7.3%。由於**市採取土地入股等形式，依託農民專業合作社和種數糧大户，搞土地規模經營，有力地促進了農村土地流轉，實現了土地資源的優化配置和合理利用，發揮了規模效益。一是促進了農村土地規模化經營。通過土地入股流轉，使農村土地向農民專業合作組織和有能力經營的農民集中，實現了土地規模經營。二是實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。農村土地流轉後使一些會手藝、頭腦活、善經營的農民擺脱了土地束縛，或打工，或經商，服務於二、三產業。既增加了農民收入，又活躍和繁榮了城鄉經濟，加快了小城鎮建設步伐。三是推動了農業產業化經營的發展。通過成立農村土地流轉合作社，規範土地流轉操作程序，加快土地流轉進程，採取公司+流轉合作社+基地+農户等形式，吸引大量社會資本投向農業，促進了先進生產技術、現代裝備、現代管理在農業領域的運用和推廣。

主要問題

近年來，**市農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉的意義和認識不足。許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不願離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉需要進一步規範。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一。還存在土地流轉引起的糾紛現象。三是土地流轉的體制機制和流轉形式還不能適應市場經濟發展的需求。換言之，以土地經營方式的變革為顯著標志的農村生產力和生產關係的發展需要進一步協調。

對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，採取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。

二是積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣(區)、鄉村和農户對**市土地流轉情況開展調研，及時掌握全市土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。

四是要健全制度，依法規範土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定。對流轉合同及有關資料進行歸案並妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記;對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自願協商的基礎上，建立穩定規範的流轉關係。使用省裏統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑑證。

五是重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，該市各縣區於XX年全部成立了農村土地承包仲裁機構，要充分發揮作用，把農村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

六是創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農户依法採取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關係不變的前提下，由享有土地承包經營權的農户自願申請，並以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作製為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農户按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利於提高農民的組織化程度，維護承包農户和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利於壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。

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隨着農業產業化和農村城鎮化不斷推進，鄉鎮城鎮化擴張，工業集中區推進，鄉鎮面貌一新的背後是大量耕地被蠶食，耕地面積鋭減;現行貨幣政策安置方式無法解決失地農民後顧之憂，失地農民生存難以為繼;一些地方農村土地流轉不暢，要地農民呼聲與日俱增，引發深層次矛盾，諸多問題亟待關注和解決。總之，解決城鄉統籌過程中的農地問題是農村發展的基本問題，對探索農村土地合法有序流轉;保護耕地，解決失地農民的後顧之憂，切實維護廣大羣眾合法利益大有裨益。

一、存在問題

(一)土地糾紛頗多

“七種八養九行當，種糧是個虧行當。”這是前幾年農民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，税費過高情形下，許多農民忍痛放棄土地。如今農村實行税費改革後，農民負擔逐年減輕，國家惠農政策出台使農民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農民如今要地。市場經濟條件下，許多農民紛紛走南闖北，拋妻別子湧入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農民或他因無力耕種，農田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農田被一些農民“拾田”耕種。如今種田划算。失地農民為要地三番五次向鎮村反映，而佔地農民也不願意出田。同時，鄉村幹部認為，以前土地效益低下時農民選擇打工不願意種田，苦口婆心勸説耕種也無濟於事，最終不得不找人耕種。現如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢?

(2)昔日外出打工農民返鄉要地。外出務工農民將無力耕種的農田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續，這為日後因土地的權、責、利而發生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農田多數是無償流轉，此前，農村土地流轉往往不規範。農民外出務工經商或因家庭缺乏勞動力致使農田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協議”、“君子協議”，未簽訂正式的土地流轉合同。農民在農田收益低的情形下，將農田交給種糧大户及其它農户代耕，耕種雙方權、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償的，用農民自己的話來説是“兩不找”，轉讓方農民無須向代耕户付費用，而代耕户也不付任何報酬給轉讓方，而農業税由代耕户交納。另一種情形是轉讓方農民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉合同也未經司法部門公證，合同往往失範。而如今，中央一號文件出台後，國家對農業許多優惠政策，譬如減免農業税費、降低農業税率、發放糧補、早稻補貼等，極大地調動了農民種糧積極性，農民感受到現在種糧很划算，棄耕農民要求討要農田復耕，取得農田意願與日俱增，因而事後往往因土地流轉合同失範發生糾葛。

(3)農村人多地少户口要地。前幾年，由於種田效益不明顯，甚至賠本。農民不願意多種田。這樣農村形成了“有田無人種”的窘境。現在形成鮮明對比的是，國家對農業反哺的政策出台，糧價上漲，讓農民喜上眉梢，一些農民深感還是種田划算。農村土地承包改革後，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農村計劃生育管理落後，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少户要求調整農田和棄耕户要求復耕，取得農田意願與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農户發生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國土地管理法》規定“農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村委會管理、經營，可由村集體組織的承包經營。”同時《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。”在農業收益低下及農民對土地關愛程度偏聽偏低情況下，一些企業和農民利用自己的優勢，如資金、技術，租賃外出務工農民土地進行集中成片開發，發展規模經濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農民棄耕承包田全部或部分收回調整重新對外發包，在農民不知情下越位代替農民談判、簽訂合同。農民要地，而企業和種田大户則認為，自己在税改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉過程中，農田大量向企業集中，為追求利益最大化佔用農田進行種花植草，使基本農田保護面臨嚴峻考驗;同時加劇了要地農民與其之間矛盾。在農村，當農田向種糧大户集中時，就產生鄉鎮政府和村委會越俎代皰代替農民簽訂合同，履行發包方權利和義務時，必須尊重農民個人意願。而在操作規程中，未經農民同意越位代簽合同，很難保證農民自身利益。

3、管理上錯位

市場經濟下，一些農民外出務工無力耕種，有的農民過去長期拖欠税費。有的村委會以村民“你自己不盡納税及挑圩籌資義務，還享受什麼權益呢?”為由，強行收回農民手中的土地重新發包給其它農户耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農民土地，高價發包給一些企業或業主種植苗木、花卉，違背了現行國家政策。

(二)亂佔、圈佔，浪費土地問題始終未解決

人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，黨中央、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護“紅線”。是歷史和現實的客觀需求，也是踐行科學發展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮建設如火如荼之勢，許多鄉鎮城鎮化面貌日新月異，千百年來農民習慣於的“鄉土社會”正轉型為“城鎮社會”，對於不少鄉鎮經濟與社會發展來説，發展小城鎮無疑是一個“大戰略”，同樣具體到每個小城鎮的建設也有個“戰略問題”。這就是在每個小城鎮建設過程中，如何保護好耕地問題。統籌城鄉經濟社會發展，加快小城鎮進程，為全面建設小康社會提供物質技術基礎和生態環境雙重保障任務，就必須堅持在發展中保護耕地，把青山綠水留給子孫後代，把美好家園獻給人民羣眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂佔耕地在農村還依然普遍存在。個私企業異軍突起，無疑要佔用農地，同時勢必造成大量耕地閒置浪費;農村“空心村”存在，農民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵佔農田;更有些地方本着經營城市就是經營土地的觀念，發展經濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地鋭減。

(三)失地農民問題成為日趨嚴峻的問題

土地承載着農民諸多希冀，承擔着農民社會保障功能，如土地為農民提供了生活保障;土地作為一種商品，由於價格上漲具有增值的功能，農民子孫後代對土地擁有繼承權。城鎮化過程中，許多農民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農民失去集養老、就業、生活保障於一體的土地後，卻不能和城裏人一樣擁有社會保障。在現行徵地貨幣安置方式中，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對於過去也“水漲船高”,但與土地非農升值相比，差之甚遠。計劃經濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農民心理上不能接受。對補償低，農民反映強烈，不願田被徵。另外農村土地在被徵過程中存在着同地不同價現象，鄉鎮之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區差異懸殊。千百年來農民信奉“不患寡就患不均”，因土地補償標準差異，誘發農民攀比心理。

二、成因

(一)農民要地的背後是農村土地流轉服務滯後

農村土地流轉無序、失範現象。一方面有農民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉鎮越俎代皰替農民簽約;另一方面則是缺乏為農民土地承包服務的中介機構。《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包權流轉”。同時《中華人民共和國土地管理法》中相關條文也規定“農民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經營，可由本集體經濟組織的成員承包經營”。村委會將棄耕田、農村死亡五保户承包田收回向人多地少户發包，或成片“反租倒包”給企業、種田大户時，無論是出於“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉中須尊重農民羣眾的意願。事實上，倘若有個能站在農民立場，以同一個聲音為農民服務的土地流轉服務中介機構。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農民的合法利益。

(二)土地產權不明晰

土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規定的範圍內享有對土地佔有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種，它的主體是土地所有權，客體是土地。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定“城市市區的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的外;屬於農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬於農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬於村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理;已經屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經營組織經營、管理”。事實上，法律對農村土地闡述只是一個原則性問題，根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰，農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制，農民土地流轉過程中向企業、種田大户、缺田户集中時，就產生村委會或鄉鎮代替農民談判簽訂合同、協議現象。同時徵用土地過程中，農民作為承包人和經營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農民的合法利益受損。

(三)變味的政績觀，經營城市就是經營土地的誤區未走出

在一些人頭腦裏始終存在着這樣一個思想誤區，種糧食農民永遠富不了，要發展城鎮化、工業化就要多上項目，就要用地。而在現行幹部考核中，“政績就是硬道理”成了幹部升遷的硬槓槓，要出政績，得幹幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，幹部形象卻在百姓心中矮起來了。經營城市，使城鎮面貌一新，但極易形成佔地——收益——再佔地——再收益的惡性怪圈，致使保護耕地“紅線”成了“彈簧線”。農村城鎮化，地從哪裏來?這已成為農村城鎮發展面臨一個具體而又現實不容迴避的問題，寅吃卯糧經營城市即經營土地，用光子孫後代資源，其後患無窮。

(四)徵地制度上的缺陷

對被徵地農民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業;其二是失地農民集體負責安置;其三是給予一次性貨幣補償。在就業形勢日趨嚴峻情況下，鄉鎮企業紛紛倒閉，採取前兩種安置方式不可能實現的。通常情況下采取貨幣補償方式。農民徵地得到的補償依照《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地徵用前3年平均產值的6-10倍;二是安置補助費為該耕地年產值的4-6倍;三是被徵用土地上附着物和青苗補償費。實際上對徵地農民是按前三年農業的平均產值計算，未按照市場交換所實現。失地農民的補償猶如企業買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農民失去賴以生存的土地，實質為失業。農民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農民生計來説是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉村層層盤剝、扣壓、佔用。其實，根據《土地管理法》第十條規定表明：我國集體土地所有權存在基本形態，即村集體農民集體所有、村民小組農民集體所有和鄉鎮農民集體所有。集體土地所有權的主體是“農民集體”三種形態的集體所有權主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權利不因為行政隸屬關係而有等級之別。因而，被徵用土地的農民集體享有獲取徵地中衍生的土地效益。

三、對策

(一)建立合理的土地流轉機制

農村土地流轉其目的就是促進土地資源開發，提高農業效益為目標。然而由於隨意終止承包合同、越位收回農民土地，引發的土地承包糾紛已上升為農村主要矛盾。因而必須採取措施確保農民利益，依法保障農民的主體地位和自主決策權。

1、把好“三關”，規範農村土地流轉程序

(1)申請關。承包土地農户或單位、個人需要土地流入、流出，必須由個人或單位向承包方提出書面申請，申請時需要註明流入、流出的條件、地類、面積及流轉形式，在雙方協商一致基礎上，經發包方同意後，簽訂書面意見，真正做到有據可查，避免日後因土地流轉發生。

(2)合同關。對流轉土地，經雙方協商後依法簽訂土地流轉合同，規範管理，切實保護依法形成的土地流轉關係和農民土地承包權。

(3)登記關。簽訂土地流轉合同時，由承包方向發包方所在地鄉鎮農業承包合同管理機構登記。鄉鎮兩級對土地流轉情況做到準確記錄和反映土地流轉情況，並實行土地承包動態管理。

2、立足“四化”，促進農村土地合理有序流轉

(1)農村土地承包長期化。土地是農民賴以生存發展的物質資料。土地流轉的主體是擁有土地經營權的農户和其它經營單位，客體是土地經營權而不是所有權。由於農村土地承包權與經營權可以分離，所以承包權的物權化並不排斥經營權的流動。黨中央提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關係的穩定。因而以立法的形式給農民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農民土地承包權。國家用法律明確農民對土地的使用。同時也讓農民學會用法律來維護自身合法利益。

(2)土地流轉市場化。加強土地流轉服務。鄉鎮建立土地流轉中介服務機構，多渠道收集供需信息，結合《農村土地承包法》制定促進土地流轉的相關政策，農經部門統一規範土地流轉合同並加強合同監管，建立起農村土地流轉中介服務機構，使之能代表農民利益，給農民“國民待遇”，並對農村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規範調處。

(3)土地流轉高效化、形式多樣化。應該看到土地延包後，農村出現大量剩餘勞動力，同時經濟發達地區在外務工經商農民不願意種田或多種田。這部分農民在外向非農產業轉移，出現部分農民務工經商無暇顧及承包地，同時這些農民也願意將農田轉讓出去。雖然農村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農民自願的前提下，進行土地出讓、轉包等流轉形式，對農民自己因需要調整土地也應支持，通過土地流轉，促進優化資源配置。基本以自願、互利、有償為原則，實行農村土地流轉高效化，打破所有制、行業的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉機制，達到優化農業資源配置的目的。農村土地流轉可採取的形式有： [1]①轉包。指經承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉給其它農户、單位，轉包后土地承包關係不變。②轉讓。指經發包方同意，承包人自願將部分或全部土地及原承包合同規定的權利一併轉讓給其它農户、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉讓後原承包關係轉讓。③ 入股。指承包人以自己承包的土地經營權折股加入股份制功股份合作制經營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經營權單獨或隨同地上附着物租賃給其它農户、單位或個人使用，並收取租金。租賃不改變原承包關係，租賃雙方只有租金收取關係。

(4)土地流轉法制化。市場經濟是法制經濟。要按照依法治國方略，加強農村土地流轉的法律法規建設，使農村土地流轉走上依法管理軌道，完善農村土地制度，依法保障農民的主體地位及土地流煒關係。另外，還要加強執法力度，做到有法必依，違法必究，執法必嚴，確保黨的農村政策依法落到實處，使羣眾反映的土地中 “焦點”、“熱點”問題得以及時處理。

(二)建立耕地保護新機制

四、多途探索和開闢新的補償方式，使用權失地農民與城裏人一樣擁有同等待遇

“三農”問題的核心是農民增收問題。失地農民最為關注的核心問題是權益保障及就業。應根據不同年齡段對象特徵，實行差異性保障。18週歲以下，他們需求體現在教育權益上保障。18週歲-50歲左右失地農民，短期面臨的是就業，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉移就業是難於上青天，他們缺乏青年身上那種初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩的幸福晚年。失地後面臨生活保障，醫療保障等,要求對生活、疾病、養老保障。一次性貸幣補償安置“一發了之”，並沒考慮土地在生產生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決後顧之憂，讓失地農民失地不失望。

(1)各地要學會用“加法”來為失地農民增加收入，就要求抓好失地農民素質培訓，通過政策傾斜加長失地農民就業的“短板”。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據失地農民素質狀況，按不同行業、工種，對失地農民進行培訓，拓寬失地農民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長;對具有初高中文化的青年農民，培訓時與大中專學校“聯合造艦”，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉變，即需要什麼工種?用工單位和企業開出“訂單”，政府隨即開出“菜單”，選出符合要求的農民進行專業技能培訓，培訓合格後再向企業輸送、推介，而培訓失地農民的“陽光工程”和聯繫費用則由政府“埋單”，不增加失地農民任何負擔。

(2)對公益事業建設用地採取徵購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產的市場價格及農民人去土地後的就業保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。

(3)為失地農民辦理養老、醫療、教育等保險，使之老有所養、病有所醫、子有所教，既解決失地農民後顧之憂，穩定思想情緒，又保證社會的安定。

(4)加快小城鎮建設發展，擴大失地農民進進城務工就業渠道，為失地農民進城居往，經商創造條件。

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雲陽縣農業局關於《農村土地承包法》宣傳貫徹情況的調查報告

土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障。為了依法保障農民的土地承包權益和農村基本經營制度的鞏固、完善，加強農村土地管理，引導農村土地合理、有序地流轉，提高農民收入，促進農村剩餘勞動力轉移，推進農村產業化發展和城鎮化建設。為貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》奠定基礎，提供詳細的資料，我們對人和鎮騎龍村、木古村，盤石鎮永安村、石樓村的農村土地二輪承包、土地流轉及土地經營情況進行了調查。現將調查情況報告如下：

一、基本情況

本次調查了4個村，36個農業合作社,農户1847户，農業人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到户”情況

土地承包“三到户”是指承包土地地塊落實到户、承包合同簽定到户、土地經營權證書發放到户。調查顯示：

1．土地承包“三到户”的有1411户，佔調查總户數的76.3％；耕地面積4395畝，佔調查總耕地面積的73.4％，其中：“三到户”不一致的有487户，佔手續健全户的34.5％，耕地面積1406畝，佔手續健全耕地面積的32％。主要是人和鎮木古村，承包合同和土地經營權證書雖發放到户，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到户，合同和證書未到户的有436户，佔調查總户數的23.7％，耕地面積702.1畝，佔調查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮永安村土地二輪承包合同和土地承包經營權證書至今仍未發放到農户手中。

（二）土地流轉情況

從4個村36個社的調查情況反映，土地流轉的有398户，佔調查總户數的21.5％，流轉人數為1391人，佔調查總承包人口的23.3％，流轉耕地面積503.5畝，佔調查總耕地面積的11.07％，其中：流轉田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉的形式劃分

（1）土地轉讓的有171户，佔調查流轉户的43％，轉讓土地人數有599人，轉讓耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：轉讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮永安村、石樓村全户外出，耕地轉讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227户，佔調查流轉户的57％，租賃土地人數有198人，租賃耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經濟補償方式劃分

（1）有償流轉的有228户，佔調查流轉户的57.3％，流轉人數為802人，流轉耕地面積237畝，佔調查流轉面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地後，租賃費為一畝田一年1000斤稻穀，按當年市場價計價。

（2）無償流轉的有170户，佔調查流轉户的42.7％，流轉人數為595人，流轉耕地面積266.5畝，佔土地流轉面積的52.9％，其中：流轉田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，並由原承包户承擔每年的税費。

3.按流轉簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227户，佔調查流轉户的57％，流轉人數798人，流轉耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉的有171户，佔調查總户數的43％，流轉人數599人，流轉耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經營情況

從調查的4個村36個社看，土地經營較好的有1386户，佔調查總户數的75％，承包土地人數4604人，經營較好的耕地面積3938.2畝，佔調查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉的398户，503.5畝耕地中，目前經營情況較好的有397户，佔流轉户的99.7％，耕地489.5畝，佔流轉耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場後，加大了對耕地的投入，擴大了規模，實現了林場、農户雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461户，佔調查總户數的25％，承包土地人數1347人，涉及耕地面積608.9畝，佔調查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經營土地現象，叫作種“應付田”。在被調查的農户中， 種“應付田”的有269户，790人，佔調查總户數的14.5％，面積509.5畝，佔調查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不划算、效益低的有248户，佔種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，佔種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏於管理的有21户，佔種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，佔種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190户，548人，佔調查總户數的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，佔調查面積的2％，主要涉及盤石鎮石樓村、人和鎮騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農户的部分貧脊、低產、偏遠的坡耕地，投入高產出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2户，9人，佔調查總户數的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，佔調查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農户全家外出打工或經商，承包土地無人耕種，農户不願丟失土地，而又無人可轉包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到户”的問題

1.承包手續不健全，使農民承包土地的權利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社幹部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經營權證書至今仍堆放在鄉鎮或村委會，沒下發到農户手中，嚴重違反了《農村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮永安村，由於第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經營權證書一直未發放到農户手中。

2.土地經營權證書與農户實際承包土地面積存在差異。農户在承包後，由於新修村、組級公路或新修農田水利設施等村社公益事業毀佔了部分承包耕地，而造成農户實際承包土地面積與土地經營權證書上的面積不一致。

（二）土地流轉中的問題

農村土地流轉效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農村土地規模化進程，而且對促進農民收入的增長，促進農村勞動力的轉移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農村土地流轉運作不規範

農村土地流轉方式多種多樣，有轉讓、租賃、轉包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉的規範程序操作，也沒有農村土地承包合同管理機構監督實施，導致土地流轉運作不規範、無人管理。

2.農村土地流轉合同不規範

農村土地流轉合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什麼也沒有，即使簽訂流轉合同，合同也不夠規範，有關合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農村土地流轉的因素多：（1）農民固有的“戀地”情結很難消除。有的農民長期在外務工經商，寧願送人代耕、拋荒或種應付田，也不願把土地流轉給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉後掉了自己的飯碗等；（2）少數農户已在非農產業找到了自己的謀生門路，不願再承包土地，轉移不出去，退還集體因税費原因和土地太分散，集體不願接受等。

4.不規範流轉易引發承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包户長期外出務工，將土地轉包給本村社以外的農户耕種，而引起本村社農户不滿，產生流轉合同糾紛；（2）有的農户全家外遷進城定居，並將房子賣給鄉外的農户後，購房方受讓該農户的土地進行耕種。購方通過不完全正規渠道又將户口遷移至該村組，引起當地農户意見，認為該農户佔有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整户轉讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農户佔了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經營中的問題

1.土地經營缺乏新穎性，傳統農業觀念仍然普遍。

我縣自實施農村產業結構調整以來，通過土地流轉出現了一些種養殖業大户，如人和鎮的苗圃場，水口鄉的大棚蔬菜，蓮花鄉的早熟桃園等等，形成了優勢產業和特色產業，土地經營效益好。但絕大部分農村農業結構調整不明顯，傳統農業仍佔主要地位，對所經營的土地缺乏積極性，農民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經營較普遍。

2.土地經營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由於勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經營，而農村信息不靈，也使農民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農產品賣難，也不同程度損傷了農民經營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉鎮農村土地承包合同管理機構名存實忘，由於鄉鎮農經站併入農業服務中心後，鄉鎮農經職能弱化，鄉鎮黨委政府沒有落實工作經費和指派專人負責，對農村土地承包合同管理及土地流轉的指導缺乏。

2.縣裏沒有建立農村土地承包合同仲裁機構，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規範的土地流轉合同文本樣式，不規範的合同因條款不齊易造成傷農事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農村土地承包法》是一部關係新時期農業、農村和農民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農業和農村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結合實際，進一步穩定農村的基本政策，穩定完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保護和發展農民的根本利益。

（二）建立健全各級農村土地承包合同管理及土地流轉管理指導機構。

鄉鎮應儘快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉管理指導機構，配備專門人員，負責本鄉鎮的承包合同的鑑證、《農村土地承包合同法》的監督實施以及農村土地糾紛的調解。同時，承包合同管理機構要建立合同管理制度，規範合同文本，審查鑑證合同內容，妥善保管好各種合同檔案和調解協議書。

（三）儘快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數鄉鎮按照要求，早已完成此項工作，但少數地方由於種種原因，仍存在着沒簽土地承包合同和沒頒發土地承包經營證書的現象，因此，這些鄉鎮應儘快完成此項工作，切實保護農民的合法權益。

（四）土地使用權流轉必須堅持“依法、自願、有償”的原則。

土地使用權流轉必須在堅持確保所有權、穩定承包權、搞活使用權的前提下，嚴格按照“依法、自願、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉鎮政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權流轉規範、有序進行，保障農民的土地權益。

（五）建立健全土地流轉申報、登記、鑑證制度。

進行土地流轉時轉入方和轉出方應向村委會提出書面申請，經村委會或村民代表大會研究決定後，報鄉鎮承包合同管理機構登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉合同，並報鄉鎮農業承包合同管理部門，土地流轉合同應按統一的格式，如果發生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構要及時調解。

（六）建立土地流轉風險金制度。

土地流轉合同簽訂後，業主每年應交納一定數量的風險保證金，以防範業主因經營困難等原因無法履約的情況發生。如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退回。

（七）建立縣級農村土地承包合同仲裁機構。

依託縣農村經營管理機構建立縣農村土地承包合同仲裁機構，依法對農村土地承包合同糾紛進行調解和仲裁。

（八）積極鼓勵農村土地承包合同的流轉，推進農村產業化發展。

各級農村土地承包合同管理機構應積極鼓勵多樣化的流轉形式，積極引導多元化的流轉主體參與，努力探索縣、鄉、村建立土地承包經營權流轉中介機構及土地信託服務中心（服務站），加速土地流轉，推進農村產業化發展，促進農村剩餘勞動力轉移，提高農民收入。

（九）為切實搞好全縣《農村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農村土地承包管理，促進農村土地承包經營權有序流轉的經驗和辦法，建議縣裏搞一個鄉鎮的土地承包合同管理及土地流轉管理的試點。試點內容包括：

1.加強《農村土地承包法》的宣傳，使之家喻户曉；

2.建立健全鄉鎮農業承包合同管理委員會；

3.成立鄉鎮農村土地經營權流轉指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規範土地經營權流轉程序及手續；

6.統一土地經營流轉合同文本；

7.探索引導農户搞好土地流轉，促進農村勞動力轉移的辦法；

8.探索加強土地流轉、實現土地規模化、集約化經營的辦法，促進農業產業化發展；

9.探索建立土地流轉中介機構及土地信託服務中心，加速土地流轉，提高農民收入；

10.通過試點出台全縣土地流轉指導管理辦法，推動全縣農村土地經營權流轉工作的順利有序開展。

八月三十日

雲陽縣農業局關於《農村土地承包法》宣傳貫徹情況的調查報告

[-09-24] ·來源：雲陽縣農業局

土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障。為了依法保障農民的土地承包權益和農村基本經營制度的鞏固、完善，加強農村土地管理，引導農村土地合理、有序地流轉，提高農民收入，促進農村剩餘勞動力轉移，推進農村產業化發展和城鎮化建設。為貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》奠定基礎，提供詳細的資料，我們對人和鎮騎龍村、木古村，盤石鎮永安村、石樓村的農村土地二輪承包、土地流轉及土地經營情況進行了調查。現將調查情況報告如下：

一、基本情況

本次調查了4個村，36個農業合作社,農户1847户，農業人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到户”情況

土地承包“三到户”是指承包土地地塊落實到户、承包合同簽定到户、土地經營權證書發放到户。調查顯示：

1．土地承包“三到户”的有1411户，佔調查總户數的76.3％；耕地面積4395畝，佔調查總耕地面積的73.4％，其中：“三到户”不一致的有487户，佔手續健全户的34.5％，耕地面積1406畝，佔手續健全耕地面積的32％。主要是人和鎮木古村，承包合同和土地經營權證書雖發放到户，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到户，合同和證書未到户的有436户，佔調查總户數的23.7％，耕地面積702.1畝，佔調查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮永安村土地二輪承包合同和土地承包經營權證書至今仍未發放到農户手中。

（二）土地流轉情況

從4個村36個社的調查情況反映，土地流轉的有398户，佔調查總户數的21.5％，流轉人數為1391人，佔調查總承包人口的23.3％，流轉耕地面積503.5畝，佔調查總耕地面積的11.07％，其中：流轉田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉的形式劃分

（1）土地轉讓的有171户，佔調查流轉户的43％，轉讓土地人數有599人，轉讓耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：轉讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮永安村、石樓村全户外出，耕地轉讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227户，佔調查流轉户的57％，租賃土地人數有198人，租賃耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經濟補償方式劃分

（1）有償流轉的有228户，佔調查流轉户的57.3％，流轉人數為802人，流轉耕地面積237畝，佔調查流轉面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地後，租賃費為一畝田一年1000斤稻穀，按當年市場價計價。

（2）無償流轉的有170户，佔調查流轉户的42.7％，流轉人數為595人，流轉耕地面積266.5畝，佔土地流轉面積的52.9％，其中：流轉田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，並由原承包户承擔每年的税費。

3.按流轉簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227户，佔調查流轉户的57％，流轉人數798人，流轉耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉的有171户，佔調查總户數的43％，流轉人數599人，流轉耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經營情況

從調查的4個村36個社看，土地經營較好的有1386户，佔調查總户數的75％，承包土地人數4604人，經營較好的耕地面積3938.2畝，佔調查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉的398户，503.5畝耕地中，目前經營情況較好的有397户，佔流轉户的99.7％，耕地489.5畝，佔流轉耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場後，加大了對耕地的投入，擴大了規模，實現了林場、農户雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461户，佔調查總户數的25％，承包土地人數1347人，涉及耕地面積608.9畝，佔調查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經營土地現象，叫作種“應付田”。在被調查的農户中， 種“應付田”的有269户，790人，佔調查總户數的14.5％，面積509.5畝，佔調查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不划算、效益低的有248户，佔種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，佔種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏於管理的有21户，佔種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，佔種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190户，548人，佔調查總户數的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，佔調查面積的2％，主要涉及盤石鎮石樓村、人和鎮騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農户的部分貧脊、低產、偏遠的坡耕地，投入高產出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2户，9人，佔調查總户數的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，佔調查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農户全家外出打工或經商，承包土地無人耕種，農户不願丟失土地，而又無人可轉包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到户”的問題

1.承包手續不健全，使農民承包土地的權利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社幹部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經營權證書至今仍堆放在鄉鎮或村委會，沒下發到農户手中，嚴重違反了《農村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮永安村，由於第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經營權證書一直未發放到農户手中。

2.土地經營權證書與農户實際承包土地面積存在差異。農户在承包後，由於新修村、組級公路或新修農田水利設施等村社公益事業毀佔了部分承包耕地，而造成農户實際承包土地面積與土地經營權證書上的面積不一致。

（二）土地流轉中的問題

農村土地流轉效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農村土地規模化進程，而且對促進農民收入的增長，促進農村勞動力的轉移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農村土地流轉運作不規範

農村土地流轉方式多種多樣，有轉讓、租賃、轉包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉的規範程序操作，也沒有農村土地承包合同管理機構監督實施，導致土地流轉運作不規範、無人管理。

2.農村土地流轉合同不規範

農村土地流轉合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什麼也沒有，即使簽訂流轉合同，合同也不夠規範，有關合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農村土地流轉的因素多：（1）農民固有的“戀地”情結很難消除。有的農民長期在外務工經商，寧願送人代耕、拋荒或種應付田，也不願把土地流轉給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉後掉了自己的飯碗等；（2）少數農户已在非農產業找到了自己的謀生門路，不願再承包土地，轉移不出去，退還集體因税費原因和土地太分散，集體不願接受等。

4.不規範流轉易引發承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包户長期外出務工，將土地轉包給本村社以外的農户耕種，而引起本村社農户不滿，產生流轉合同糾紛；（2）有的農户全家外遷進城定居，並將房子賣給鄉外的農户後，購房方受讓該農户的土地進行耕種。購方通過不完全正規渠道又將户口遷移至該村組，引起當地農户意見，認為該農户佔有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整户轉讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農户佔了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經營中的問題

1.土地經營缺乏新穎性，傳統農業觀念仍然普遍。

我縣自實施農村產業結構調整以來，通過土地流轉出現了一些種養殖業大户，如人和鎮的苗圃場，水口鄉的大棚蔬菜，蓮花鄉的早熟桃園等等，形成了優勢產業和特色產業，土地經營效益好。但絕大部分農村農業結構調整不明顯，傳統農業仍佔主要地位，對所經營的土地缺乏積極性，農民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經營較普遍。

2.土地經營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由於勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經營，而農村信息不靈，也使農民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農產品賣難，也不同程度損傷了農民經營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉鎮農村土地承包合同管理機構名存實忘，由於鄉鎮農經站併入農業服務中心後，鄉鎮農經職能弱化，鄉鎮黨委政府沒有落實工作經費和指派專人負責，對農村土地承包合同管理及土地流轉的指導缺乏。

2.縣裏沒有建立農村土地承包合同仲裁機構，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規範的土地流轉合同文本樣式，不規範的合同因條款不齊易造成傷農事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農村土地承包法》是一部關係新時期農業、農村和農民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農業和農村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結合實際，進一步穩定農村的基本政策，穩定完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保護和發展農民的根本利益。

（二）建立健全各級農村土地承包合同管理及土地流轉管理指導機構。

鄉鎮應儘快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉管理指導機構，配備專門人員，負責本鄉鎮的承包合同的鑑證、《農村土地承包合同法》的監督實施以及農村土地糾紛的調解。同時，承包合同管理機構要建立合同管理制度，規範合同文本，審查鑑證合同內容，妥善保管好各種合同檔案和調解協議書。

（三）儘快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數鄉鎮按照要求，早已完成此項工作，但少數地方由於種種原因，仍存在着沒簽土地承包合同和沒頒發土地承包經營證書的現象，因此，這些鄉鎮應儘快完成此項工作，切實保護農民的合法權益。

（四）土地使用權流轉必須堅持“依法、自願、有償”的原則。

土地使用權流轉必須在堅持確保所有權、穩定承包權、搞活使用權的前提下，嚴格按照“依法、自願、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉鎮政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權流轉規範、有序進行，保障農民的土地權益。

（五）建立健全土地流轉申報、登記、鑑證制度。

進行土地流轉時轉入方和轉出方應向村委會提出書面申請，經村委會或村民代表大會研究決定後，報鄉鎮承包合同管理機構登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉合同，並報鄉鎮農業承包合同管理部門，土地流轉合同應按統一的格式，如果發生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構要及時調解。

（六）建立土地流轉風險金制度。

土地流轉合同簽訂後，業主每年應交納一定數量的風險保證金，以防範業主因經營困難等原因無法履約的情況發生。如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退回。

（七）建立縣級農村土地承包合同仲裁機構。

依託縣農村經營管理機構建立縣農村土地承包合同仲裁機構，依法對農村土地承包合同糾紛進行調解和仲裁。

（八）積極鼓勵農村土地承包合同的流轉，推進農村產業化發展。

各級農村土地承包合同管理機構應積極鼓勵多樣化的流轉形式，積極引導多元化的流轉主體參與，努力探索縣、鄉、村建立土地承包經營權流轉中介機構及土地信託服務中心（服務站），加速土地流轉，推進農村產業化發展，促進農村剩餘勞動力轉移，提高農民收入。

（九）為切實搞好全縣《農村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農村土地承包管理，促進農村土地承包經營權有序流轉的經驗和辦法，建議縣裏搞一個鄉鎮的土地承包合同管理及土地流轉管理的試點。試點內容包括：

1.加強《農村土地承包法》的宣傳，使之家喻户曉；

2.建立健全鄉鎮農業承包合同管理委員會；

3.成立鄉鎮農村土地經營權流轉指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規範土地經營權流轉程序及手續；

6.統一土地經營流轉合同文本；

7.探索引導農户搞好土地流轉，促進農村勞動力轉移的辦法；

8.探索加強土地流轉、實現土地規模化、集約化經營的辦法，促進農業產業化發展；

9.探索建立土地流轉中介機構及土地信託服務中心，加速土地流轉，提高農民收入；

10.通過試點出台全縣土地流轉指導管理辦法，推動全縣農村土地經營權流轉工作的順利有序開展。

八月三十日

農村土地流轉的調查報告農村土地調查報告（4） | 返回目錄

經過改革開放二十餘年的洗禮,目前農村經濟已進入不斷向市場經濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農村經濟已逐步出現這樣一個明顯特點:土地活則經濟活,土地流轉正成為推動農村經濟實現新一輪發展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發達的內陸山區農業縣,如何緊緊把握農崐村經濟發展的新趨勢,積極探索農村土地流轉的實現方式和途徑,促進農村土地規範、高效流轉,全面盤活、開發利用好土地這一與發展經濟聯繫至關密切、潛能極為巨大的生產要素,對加快發展縣域經濟具有重大的現實意義。帶着這一課題,我們對全縣農村土地流轉的情況進行了一次認真的調查。

一、我縣土地流轉的基本特點和成效憗

據不完全統計,我縣土地的流轉面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調查中,我們發現土地流轉較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉鎮,這些鄉鎮土地流轉的面積約佔全縣的54%,其中土地流轉較好的坪村鎮共流轉土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉情況,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現了由小塊流轉向成片規模流轉的新變化。據不完全統計,全縣一次性流轉崐面積達20畝以上的就有370餘宗。

2、流轉的形式不斷豐富。據調查,我縣農村土地流轉主要有五種形式:一是委託代管,即外出務工的農户委託親戚、朋友、鄰居耕種,税費負擔與收益分配由代管人與委託人簽訂書面或口頭協議商定,全縣有80%以上的屬崐於這種形式。二是反租倒包,即鄉、村集體根據結構調整等需要將承包户的土地租過來,然後又轉租給原承包户或其他農户。如堡子鎮政府租賃該鎮新店村、樓落村農户的200畝稻田,然後又轉租給原來的農户或其他農户,用來集中連片開發無籽西瓜。三是股份合作,即集體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發經營,分享效益。如林城鎮大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術和資金,連山鄉宋家洲村的9户農户以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發優質葡萄。這種分户管理的股份合作形式既解決了種田大户無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術搞開發的矛盾。四是集體重新發包或轉包,即村組將集體“四荒地”、農户棄耕拋荒的土地重新發包或轉包給農户。如團河鎮向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經整理後崐以2.5萬元/年的租金,發包給本村3户農户,規劃用於建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組集體將集中連片的低產田,或將集體原來統一經營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大户經營。團河鎮官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發包崐給兩名洪江籍的農户,承包期20年,承包者帶資金和技術落户團河,發展板栗和臍橙等優質水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉中也佔有一定的比例。

3、土地跨區域流轉逐漸增多。隨着農村經濟的發展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大户已不滿足於本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉、跨縣流轉的面積逐步擴大,土地經營逐步打破了傳統的區域界限。據初步統計,全縣跨區域流轉的土地已達1.9萬畝,佔全縣流轉土地的25.2%。僅團河鎮就對外(外縣)招租1100餘畝。連山、坪村、林城鎮等交通方便的鄉鎮,對外更具吸引力。地靈鄉的草莓大户吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發展草莓;若水鎮的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉戰懷化鴨嘴巖租賃荒山發展脆蜜桃。

我縣土地流轉雖然起步較晚,但產生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農村產業結構調整。不少能人租賃集體或個人的土地,不再侷限於耕種質次效低的農作物,而是逐步傾向於作物耕種的多樣化、規模化,由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉向耕種優質水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉中已湧現出了一批調整結構的“排頭兵”,為推動全縣農村產業結構調整作出了示範。如坪村鎮大順村張光前崐等6户農户承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當地農民調整產業結構,加快了全鎮產業結構調整的步伐。在他們的帶動下,全鎮有120多户農崐户參與承包土地300多畝,用於種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農村剩餘勞力的合理轉移。土地流轉一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據不完全統計,全縣大約有2萬餘名農村勞動力將耕地崐以流轉的形式處理後,紛紛外出經商、開店、打工,從而有效解決了目前農村勞力過剩、棄耕拋荒現象嚴重的問題。崐憘三是提高了土地使用價值。土地合理流轉後,土地逐步向大户和能人集中,經營者實現了市場化、規模化的生產,崐改變了農村經濟長期存在的品種老化、管理落後、經營小崐打小鬧的不良佈局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮農户張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產值達2.8萬元,而32畝耕地用於種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農村崐大户。憗隨着土地流轉的推進,生產要素不斷向生產大户和崐能人集中,實現了生產要素的優化配置,使生產大户和能人有了“用武之地”,一批發展農村經濟的大户脱穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經營大户就有2100餘户。黃茅鄉白洋村陸明建等9户農民於1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優質板栗XX株,優質梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業機會。

二、我縣土地流轉存在的問題憗

我縣的土地流轉經過幾年的發展,取得了一定成效,推動了了農村經濟的發展,但是由於思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規範、高效流動。這些崐問題主要表現在:一是土地流轉的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農户自發進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規範的政策指導操作,沒有明確具體的部門規範管理,致使我縣農村土地難以實現規範、有序和高效流轉。二是土地流轉的市場培育滯後。全縣幹部羣眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉、村三級都沒有建立為土地流轉服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯後,從而導致土地流轉的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉的檔次不高。主要表現在兩個方面:其一是流轉的形式檔次不高。我縣土地流轉絕大部分仍屬最低層次的委託代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉土地當中,委託代管形式佔82.4%以上。堡子鎮流崐轉的1235畝土地當中,委託代管形式流轉的就達1000餘畝,佔流轉總面積的81%,其它形式流轉的僅佔19%。而實踐崐證明,低層次的委託代管所產生的效益仍然是比較低的。其二是流轉地的開發檔次不高。許多流轉地仍處於自發的、粗放的、低層次的經營狀態,流轉規模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮一户居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉的管理欠規範。由於至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉的管理欠規範。主要表現在:流轉雙方忽視必要的法律手續;交易監督滯後,集體“暗箱操作”仍有發生;流崐轉服務體系欠完善,流轉的檔案、信息、價格都沒有規範崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉地的經營者反映要進一步寬鬆環境,支持他們生產發展。

三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議

根據我縣土地流轉的現狀及存在的問題,我縣要實現崐土地的規範高效流轉,應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉作為實現農村經濟新崐一輪大發展的關鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產要素,“土能生萬物,地可發千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農村經濟發展形勢來看,離開了土崐地流轉,土地的潛能發揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權和經營權機械統一的模式已明顯不崐適宜農村市場經濟和現代農業的發展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農部門要切實提高對土地流轉的認識,要充分認識土地崐流轉對合理配置農村土地資源,推動農村經濟新一輪發展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉是進一步深化和完崐善農村雙層經營體制改革的需要,切實加強對土地流轉的崐領導。要大力解放思想、轉變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉變領導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產要素,積極崐加快土地流轉的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉由自發逐步轉向自土地是農民的命根子,羣眾是土地流轉的主體。因此,崐要抓好土地流轉,必須千方百計調動廣大羣眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、牆報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農民羣眾充分認識盤活農村土地對發展農村崐經濟、增加農民收入的重要性。基層幹部要深入村組,深崐入到土地流轉過程當中,向羣眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前後效益對比,提高農民崐對土地流轉的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉過程中,觀念較新,經營效益崐較好的經營大户要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農村或城鎮的富崐餘勞動力感到經營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉當中,利用好土地資源,推動農村經濟的發展。憘三是各崐級黨委政府、基層幹部要善於調動農户的積極性。憗在土地崐流轉過程中,各級黨委、政府要充分發揮黨