管理技術培訓總結報告

為了進一步提高我省跨流域調水工程建管水平，應美國西北理工大學和加利福尼亞州水利部門的邀請，以山東省水利廳副廳長曹金萍為團長的跨流域調水工程建設管理技術培訓團一行15人，於20xx年3月20日—4月6日，在美國東、西部進行了為期17天的學習、培訓和業務交流活動。在美期間。培訓團接受了跨流域調水工程建設管理技術培訓；參觀考察了加利福尼亞州北水南調工程、科羅拉多河上建造的胡佛大壩和米德湖；並與美國陸軍工程部、加利福尼亞州水利廳、加利福尼亞州南部地區水利局進行了業務交流。通過對美國加州水資源的開發利用、管理保護、水市場、水生態環境建設，特別是加州北水南調工程的規劃設計、工程投資、建設管理、尤其是管理體制、運行機制的考察、學習和技術培訓，同志們一致感到開闊了視野，增長了知識，學習了經驗，提高了水平，達到了學習培訓考察的預期目的。現將培訓考察情況彙報如下：

一、美國跨流域調水工程的基本情況

美國北美洲中部，東臨大西洋，西臨太平洋，國土面積936萬km2。與我國相類似，美國西部較之東部也是主要的缺水區域。東部濕潤，年降雨量800～2019mm，水資源比較充沛，西部乾旱缺水,降雨一般在500mm以下，部分地區僅50mm左右，且雨量的時空分佈不勻，為改善水資源的配置狀況，從上世紀始至20世紀年代末，聯邦政府和地方州政府共同組織興建了大量的調水工程，已形成了較為完善的工程體系，其中已建水庫庫容約1萬億m3，有效庫容約6000億m3。建成的著名跨流域調水工程有：聯邦中央河谷工程、加利福尼亞州北水南調工程、向洛杉磯供水的科羅拉多河水道工程、科羅拉多一大湯普森工程、向紐約供水的特拉華調水工程和中央亞利桑那工程等，這些工程年調水總量200多億m3。

調水工程使美國的水資源得到了有效開發、合理利用，實現了水資源的優化配置，由此帶動了水電、航運、環境、旅遊業長足的發展，促進了缺水地區工農業生產及經濟社會的全面發展及人民生活水平的提高，尤其是為開發西部區創造了水資源保障條件。可以説，沒有這些調水工程，就沒有現在的洛杉磯、拉斯維加斯這批新興城市，更不會有南加州等處的繁榮和大片綠洲。調水工程對美國宏觀經濟佈局，生產要素和資源的合理配置組合都起到了極為重要的作用，同時也是維繫經濟可持續發展的命脈。

美國的水資源和水工程管理分屬不同的部門和單位負責，在聯邦政府中管水的機構主要有：1、內務部墾務局，其主要任務是解決西部17州的水資源開發問題。如加州的中央河谷調水工程，中央亞利桑那工程等都是由墾務局負責建設。2、美國陸軍工程兵團，主管大江大河的防洪、航運、水電開發，海岸保護等。3、田納西流域管理局，直屬於聯邦政府負責田納西流域的防洪和水資源開發利用等。4、農業部土壤保持局，負責水土資源保護等。5、內務部地質調查局負責水文觀測，地表和地下水監測評價等。

美國州一級設有水利局，如加利福尼亞州水利局成立於1956年屬加州資源總局。加州政府對水的管理分為兩個方面，一是直屬州政府的水資源管理委員會負責水法、水權和水質管理法規等。另一方面就是州資源總局下設的水利局，水利局設12個處室，主要有規劃處、防洪處、設計施工處、大壩安全處、工程管理運行處等。工程管理運行處，設有運行科負責工程的運行，要提出運行時間表；工程科負責工程的管理維修；控制系統辦公室，統一監控全部工程逐日逐時的各項參數；分析辦公室負責分水合同、電費等。另外，還有下屬五個管理區，奧倫維爾管理區、三角洲管理區、聖路易斯管理區、聖華金管理區、南加州管理區。

二、加利福尼亞州北水南調工程

美國已建大型調水工程十多處，但就工程規模、調水量、調水距離、工程技術和綜合效益等權衡，美國最具代表性的調水工程應首選加利福尼亞州的北水南調工程，這也是我們本次赴美國學習考察和技術培訓的重點。

1．項目背景

美國西部屬於温帶海洋性氣候，夏季乾旱無雨，降水以冬季為主，大部分地區年降水量少於500毫米。加利福尼亞州位於美國西南部，西臨太平洋，面積41萬km2，人口2300萬，北部濕潤，薩克拉曼多河等水量豐沛，南部地勢平坦，光熱條件好，是美國著名的陽光地帶，但乾旱少雨，聖華金河流域及以南地區水資源短缺，全州年徑流量870億m3，其中3／4在北部，而需水量的4／5在南部，是最缺水的區域。作為全美人口密度最大、工業和城市化很高的州，水資源長期不足制約了其進一步和諧的發展。

為了把加州北部豐富的水資源調到南部缺水地區，解決城市、工業、農業、發電、旅遊、養魚用水以及野生動物保護等，美國聯邦政府與加州政府建設了加州北水南調工程項目。

2、項目概況

北水南調工程項目主體投資17.5億美元，全部來自長期債券。整個工程建有28座大壩和水庫，22座抽水站和一些發電站，年調水量近50億立方米，供加州2019萬人使用。調水量的70%用於城市，30%用於灌溉360多萬畝農田，是目前美國乃至世界距離最長、揚程最高的調水工程。

調水工程分兩大部分，一個是聯邦興辦的中央河谷工程，一個是州興辦的加州輸水道工程。中央河谷工程由國家投資，並由聯邦內政部墾務局承擔。州調水工程——加州水道，由加州水利廳設計、施工和運作。加州水利工程（StateWaterProject,簡稱SWP）是美國最大的州營多用途水利建設項目。該用水系統由加州水利廳設計、施工和運作。整個供水系統由二十九個蓄水庫、十八座泵站、四座抽水發電廠、五座水力發電廠和九百多公里的輸水渠和管道組成。加州項目的關鍵存儲設施是菲澤河上的奧洛維爾水壩（見附件1）和水庫，在薩克拉曼多東北方向120km，水庫總容量43億m3。菲澤河是加州最大的河流薩克拉曼多河的一條主要支流。水庫輸出的水流經菲澤河，進入薩克拉曼多河，然後流進薩克拉曼多—聖卓昆河三角洲北部。

聖卓瓦昆河三角洲是一片河灣，薩克拉曼多河與聖卓昆河在這裏匯合，然後向西流進舊金山灣。加州調水項目和聯邦中心谷項目的主要輸出泵站都設在三角洲南部。輸出的水進入水渠，流過錯綜複雜的三角洲河水網，到達水渠進口，從三角洲流出的水由兩部分組成：從上游水庫放下來的水和薩克拉曼多河沒有經過調控的徑流水。

加州項目的主要輸送設施是加利福尼亞水渠，加利福尼亞水渠流經中心谷，翻過泰哈奇皮山，進入南部加利福尼亞，總長715km，共有7座泵站，總計提升1170m。

沿加利福尼亞水渠下行大約110km，就是聖路易斯水壩和水庫，這座調蓄水庫總庫容26億m3，由墾務局建設，加州水利廳負責運營，加州水利廳和美國墾務局共同擁有。這裏的全部蓄水都是在有多餘徑流水的月份裏彙集，而後由水泵輸送形成，在用水量大的季節按計劃輸送供水。工程運行費用按照合同公式分攤，加州55％，聯邦45％。

除了加州水渠以外，加州項目還包括3個較小一些的水渠。北海灣水渠和南海灣水渠服務於舊金山南、北城區，各自為69km和44km。海岸水渠從加利福尼亞水渠分支出去，走向西南，服務於中心海岸各個社區，海岸水渠長160km。

就調水量比較而言，聯邦中心谷項目是加州最大的調水項目。其主要目的是從中心谷調送灌溉用水。項目擁有並運營5座大型水庫，500多km水渠。在一個典型年度中，項目調送大約80億m3灌溉用水。

3.項目啟動

工程初步調查和規劃研究在上世紀50年代中期完成，1959年州立法機構與州長制定了工程建設管理“授權法令”，這條法令的關鍵條款授權進行以下工作：(1)與地方和地區機構簽訂供水服務和還款合同；(2)簽訂買入、賣出電力的合同；(3)設計、建設、運營構成水源開發和輸送系統的具體設施；(4)出售長期債券，取得建設資金；(5)開發必要的附屬設施，滿足未來為各個服務區供水的需要。

根據加利福尼亞州，授權發行州普通債券必須由全州投票公決決定。1959年立法機構通過這項法令，1960年11月普選中投票人批准後生效。

1960年州水利廳與南加州城市水資源區供水服務樣本合同談判。後者是一個大型區域的機構，為南加利福尼亞大部分區域提供服務。為了讓這項合同為此後的所有合同建立一個模式，在其條款制定過程中投入了很大的力量。合同簽署前要提交立法委員會，經公眾聽證會通過。合同於1960年11月簽署。這項行動為與其它用水區簽訂合同，啟動主要設計和建設敞開了道路。

4．項目規模

在項目規劃過程中，全面供水目標年度為1990年，水渠規模的依據，以1990年達到最大輸送容量為前提。泵站結構按最高水量建設，但機械設備分期安裝。城市和農業簽約人在項目規模方面的唯一區別是，高峯月份輸水量與全年輸水量的百分比分別假定為：城市11％，農業18％。

初期存儲設施，奧洛維爾水庫和聖路易斯水庫，能提供1990年遞交水量的75％，隨着項目總需求增加，規劃將出資開發所需要的附加水庫。實際上，對於項目的總需求的增長，並沒有像預測的那樣大，因此並沒有再建設附加水庫。

5．資本金來源

授權法令包括17.5億美元普通債券。在當時加州歷史上還是最大的一筆債券。債券以州政府“全部信譽和信用”擔保，以此保障其在國內金融市場上的生存能力，但實際上債券還款還是使用從供水服務簽約人那裏取得的收入。州政府的普通債權僅僅在供水簽約人收入不足情況下作為最後手段使用，多年以來，從來都沒有使用加州普通税款來還債。

除了普通債券以外，法令還包括一項關於收入債券的條款。這項條款引用大約25年前30年代中期通過的一項法令，與其構成一體。那項法令授權加州建設中心谷項目，其中包括一項條款，授權出售收入債券，籌資建設。因為30年代普遍的經濟困難，所以加州沒有進一步進行中心谷項目建設，但是安排了聯邦政府建設。然而那項州授權法令還留在法律中，沒使用過。通過把舊有的法令結合到新的加州調水項目法令中來，收入債券授權得以及時實現。

在最初的項目構成中，假定收入債券主要用於奧洛維爾水電設施。然而隨着設施建設由北向南進展，隨着普通債券不能滿足初期建設需要的問題逐漸嚴重，人們開始探討擴大收入債券的使用範圍。結論是，對於這樣使用債券，並不存在固有的法律限制，而且如果對供水服務合同結構做出某些改動，收入債券可以既用於水電設施，也用於調水設施。水利廳與債券律師、財務顧問密切合作，保證金融市場樂於接受這項收入債券。從70年代以來，收入債券一直是項目資本融資的主要來源。

項目早期另一個資金來源是立法機構對水利廳的年度直接貸款，這些資金總計約5億美元，90年代中期償清。

聖路易斯蓄水項目由加州調水項目和聯邦中心谷項目共同擁有。除了蓄水設施以外，兩家還共同擁有150km的加利福尼亞水渠。共有的存儲和輸送設施由美國墾務局建設，各自提供資本費用中自己的份額。此後，水利廳依照加州和聯邦之間的合同運營共有設施。墾務局付給水利廳自己份額的運營費用。

聯邦政府對加州項目奧洛維爾水庫防洪建設提供撥款。根據聯邦法，聯邦政府負責在全國範圍開發大型防洪設施。具體到加州項目，因為加州水庫將提供重要的防洪效益，所以聯邦政府同意撥付分攤費用份額。這項資金計約佔水庫費用的20％。

加州項目的資本金來源，概要如上所述，遠比聯邦中心谷項目複雜。正像大多數美國墾務局項目一樣，資本金來源於美國國庫。在上一世紀中，墾務局建設了幾百個墾殖項目，遍及西部17個州。基本目的是推動半荒蕪地區的灌溉發展。為了進一步達到這個目的，聯邦政府每年從聯邦税收中劃撥資金給這些項目，包括加利福尼亞的幾個大型項目。

6．費用償還—總計劃

水利廳回收加州項目建設、運營費用的基本方法是與地方和地區用水機構簽訂合同。這些機構經常稱為“用水簽約人”。合同名稱為“水服務和償還合同”，以便承認協議的雙向性質。一方面，合同明確了水利廳建設設施、為簽約人輸送水的責任細節。另一方面，合同也明確了簽約人定期付款，返還資本費用和運營費用的責任。

所有的初始合同都在60年代中期之前完成了談判和簽署，總計31個簽約人。通過以後的合併，目前有29個。合同或者2035年到期，或者債券償還完成之時到期，兩者之中，晚者為準。合同中有續期條款。

為了債券持有人的利益，為了簡單化，早在項目初期就決定，在可能的情況下，涉及付費，所有合同的條款都是一致的。於是就開發了一項在簽約人之間分攤項目費用的統一計劃。分攤辦法的總體目標是，每一個簽約人分攤佔總費用的份額，與把水輸送到那裏所需要的費用成比例。

水利廳使用所謂“項目利率”，即應付債券混合利率。全部項目費用分為兩大類，(1)涉及項目水源開發的費用，(2)涉及把水輸送到具體簽約人的費用，各自稱為“蓄水收費”和“輸送收費”。

7．蓄水收費

為了回收水利開發費用，如奧洛維爾和聖路易斯水庫，水利廳總計全部費用，然後對所有簽約人按統一單價收費，不分座落地點。單價乘以每個簽約人用水權水量，得出這個簽約人的應付的蓄水收費。

更具體一些，為了達到還款目的，項目輸出所有的水，按照所謂三角洲總庫觀念，都視為來源於薩克拉曼多-聖卓昆三角洲。這一地區水的單價稱為三角洲水價。對每個簽約人的蓄水收費等於三角洲水價乘以其合同中規定的年度應得水量。

三角洲水費包括兩個組成部分：資本收費和運營維護收費。兩部分都是固定的，必須依照明確規定的時間表支付，無論簽約人在某一年中實際用水量多少。涉及這種支付責任的合同，通常稱為“用不用都付錢”。

8．輸送收費

第二類收費是為了回收通過渠道系統送水的費用。輸送費用分為資本費用和運營費用。運營費用進一步分成固定費用和浮動費用。因此，每一個簽約人總的輸送收費由三部分組成：資本費、固定運營費、浮動運營費。固定運營費用為運營設施的人工費，不考慮輸送了多少水。浮動費用是運行泵站的電費。

為了在簽約人之間分攤各類輸送費用，水渠分成各自獨立的“渠段”。各個渠段長度不等，決定於從一段過渡到另一段的原因。過渡點通常是由於水渠容量變化，或者是流過一個簽約人的服務區。加州水渠分為45段。

按照每個簽約人在其所在渠段中有權取得的水量的比例，給每一個渠段分攤費用，由此決定每個簽約人的資本收費和固定收費。至於浮動費用，其比例取決於每個簽約人在其所在渠段中的用水量。簽約人的總輸送費用取決於他從中取水的所有渠段分派到的費用的總和。與蓄水收費一樣，輸送收費中的資本費用和固定費用必須繳付，無論取水多少。只有浮動部分由實際遞交水量決定。

城市和農業共用的渠段，在輸送償還計劃中作兩項區分。兩個不同點都是在承認農民支付全部項目費用有困難的基礎上通過談判達成的折衷。首先，在1990年前的建設階段，給了農業簽約人更長的分期償還期，償付其資本費用債務。他們仍然要付同樣的數額，加上利息，但是付款期限延長了。第二，在某一個渠段的固定費用由幾個簽約人分擔的情況下作計算，分攤比例都取年度用水量比例和高峯月份用水量比例的平均數，稱為“平均比例”。這種折衷辦法產生於城市簽約人提出以下論點之後：分攤水渠費用應該以高峯月份交付水量為基礎，而不是年度遞交水量。

以上分攤辦法的主要目的之中的兩個是：避免在簽約人之間出現交叉補貼，提供分析細節，以便籤約人審查收費。總的來説，以上目的都已經達到，而且相對而言幾乎沒有簽約人相互之間對費用分攤發生重要爭議。

與此比較，聯邦中心谷項目的計費辦法確定經歷了遠為特殊的過程。聯邦法令規定了殖荒項目收費談判的一般標準，但是其基礎是償付能力和無息資本等因素。在多數情況下，聯邦合同不要求固定付款。收費依據是固定費率乘以實際遞交水量。多年以前簽訂的合同中，對實際運營費用中的通貨膨脹和回收投資都沒有規定。可以理解，至今已經對聯邦項目費率確定出現過大量爭議，議會也作過多次努力修改合同。作為一個實際問題，沒有再建新的殖荒項目。

9.簽約人

加州調水服務簽約人的規模差別很大。其中幾個很小，基本服務於農田環繞社區的地方性需要。在天平的另一端，南加利福尼亞城市水源區服務人口超過全州人口的一半。在29個簽約人中，24個主要服務於市政和工業用水，5個主要是灌溉用水。

多數簽約人，批發給零售供水機構，少數幾個經過兩層或三層批發才達到零售層次。州一級簽約人的一般做法是把水出售收入和不動產税一起繳納給水利廳。

10.電力

加州項目既是電力的大用户，又是大生產者。按照目前送水量，年度平均用電60億kwh，最高80億。項目擁有的設施平均產出大致也是60億kwh。然而因為電力需求時間和項目設施產出電力時間之間的時間差，項目必須依靠在商業電力市場進行交易，以便平衡全年負荷與資源。

可以做到在夜間和週末電費相對低的時段大量開泵抽水。反過來，大量水電出產都發生在用電高峯，能源價值更高的時段。這樣，項目就可以把重大經濟效益轉送給簽約人，減少他們的用水付費。

11．水質

加州水利合同包括設定項目遞交水質目標的條款。具體目標的依據是當時使用的聯邦飲用水標準，那是在許多年以前，合同簽署的時候。除了少數例外，項目供水一向滿足標準。

在中間若干年中，聯邦管理機構和州衞生廳提高了飲水標準，使其更為嚴格。合同中的具體標準沒有更新，但是這很少有實際意義，因為州和聯邦規定標準法律地位更高。

有兩項關鍵原因，致使通過水渠輸送的水潛在降級。第一個是枯水期來自舊金山灣的鹹水偶爾侵入三角洲。越來越多的證據表明，甚至相當低水平的溶解礦物質和有機化合物都會造成不同程度污染，超過新的聯邦標準。

第二項是，大雨期間農田排水可以進入加利福尼亞水渠聖卓昆谷渠段。大部分由聯邦政府建設的渠段沒有跨水渠排水結構，因此當地地表排水流入水渠。農業活動造成的污染受到越來越多的關注。

多機構合作項目正在就至今認定的水質問題進行研究，方向是減少進入水系統的污染物流量。

12．項目監督

合同要求水利廳持續為簽約人提供大量信息和數據。簽約人還有權審查項目財務報表，包括所有支持收費的數據。實際上水利廳就項目運營、建設、財務做出的所有重大決策都要由水利廳和簽約人之間的溝通來決定。

溝通過程中的一個重要因素是年度報告。這項報告從1963年以來每年發表。報告總結有關項目的所有重要活動，還有內容廣泛的財務表格和作為收費依據的運營數據表格。為了推動溝通，簽約人組織了一個協會，與水利廳一起工作。他們還全年僱用會計師事物所對財務報表進行審計。多年來水利廳和簽約人已經發展了極其緊密的合作關係，其方向是使項目有效發揮功能。儘管就某些事的分歧始終存在，但是一直還是能夠把問題解決，不破壞項目在財務上的完整性。

合同經歷了多次修改，適應條件變化和新問題。最廣泛的修改在1994年採用。當時水利廳和簽約人就大約12個問題進行了一次重要談判。這些修改以“蒙特裏協議”為人所知，因為談判在加州蒙特裏市完成。修改解決了缺水期水的分配、南加州終端水庫運營、授權農業簽約人永久性出售部分用水權給城市簽約人等問題。修改不涉及項目還款的根本結構。

一般來説，政府機構擁有並運營大型公用設施極為少見。在美國確實是這樣。也許加州項目成功的主要原因來自確立了項目的那項法令，或者説章程。法令明確授權給水利廳管理項目，包括項目財務。立法機構幾乎不予干預。廳長可以做出多數有關項目管理的決定。甚至項目年度預算都不必提交立法機構。於是廳長、副廳長、專業人員與簽約人一起工作，享有很大的項目管理自由度和權限，管理方式類似於多數公用企業。

三、收穫與體會

通過對於美國跨流域調水工程建設和管理技術的考察，結合我國乃至我省跨流域調水和水資源利用的現狀，我們深切地感到：美國作為一個水資源條件相對比較好的國家，又有多年來投資水利、興修水利的良好基礎，仍然高度重視水資源、調水和水生態環境保護，並採取切實有效的措施保證促進水資源的節約和保護，比如，政府強有力的組織和領導主導調水工程建設，實行優惠的投資政策用於水利，健全的水利工程的管理運行系統等，都很值得我們借鑑學習。這次赴美考察主要收穫和體會是：

1、進一步深化水務管理體制改革，為調水工程和水資源的可持續利用提供體制保障。從美國水務運行情況來看，水資源的統一管理與涉水事物的統籌治理具有體制上的優越性。我國水務管理體制改革的大方向是非常正確的，目前也已經初見成效。我們的工作重點是理順城鄉水資源管理體制，在水資源保護、污水處理、中水回用等方面，宣傳發動很下功夫，具體落實不盡人意。隨着城市化進程的加快，要進一步加強這方面的工作。要切實積極改革內部管理體制。美國的純公益性水利工程政府主導，市場配置。我們在水利建設中，也要一方面積極爭取政府支持，另一方面，政企分開、政事分開，積極推動水利企業的改組和改造，引進競爭機制，增強運營活力。

2、水資源開發利用與生態系統保護實現雙贏。水資源的合理配置需要水利工程的保障，也要注意對於生態系統的保護。目前我省在跨流域調水方面，工程建設任務還很繁重，也注重生態環境的保護。早在南水北調工程上馬之初，時任國家總理的朱熔基就明確指示：“先治污，後用水”？這方面美國經驗也很有助益。總之，在水資源開發利用中要注意對於生態系統的保護，切實抓好落實，不能走先破壞後治理的老路子。

3、切實提高水利工程管理水平，在細節上下工夫，在落實上下功夫。

長期以來，重建輕管是水利行業的一大頑症。目前，雖然對於管理的重視已經成為共識，但是在抓好落實上、重視細節上做得還不夠。美國調水工程雖然距離長，建築物多，水量大，但都實行中央監控系統。加州調水工程監控系統在薩克拉門託市州水利廳辦公大樓頂樓，亞利桑那調水工程總部在鳳凰城沿線各點的各種運行參數都在中央監控系統統一指揮。可以控制整個輸水渠道水位變化。各個管理單位的自動化水平高，管理人員少而精。這方面經驗值得借鑑。

4、進一步加強國際跨流域調水管理技術的交流和合作，提升我國流域調水管理技術水平。一方面要大膽實施水利人“走出去”戰略，開闊視野，具有國際眼光、全球觀念；另一方面，要積極引進新技術、新管理理念，不斷提升我們的建設和管理水平。