土地調研報告4篇

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近年來，隨着工業化和城市化進程的加快，不可避免地徵用了大量農村集體土地，各級政府認真執行土地徵用的政策法規，努力做好徵地補償安置工作，保證了經濟建設的用地需求。但在補償安置中，還有不到位等情況的發生，損害了被徵地農民的利益，由此引發羣眾上訪事件時有發生，影響了社會穩定，引起了各級領導的高度重視和社會的廣泛關注。切實做好徵地補償安置工作，維護農民的合法權益，這是當前土地管理需要重點解決的突出問題，也是國土資源部門服務經濟發展的一項義不容辭的職責。

一、限制徵用土地地範圍，減少圈佔耕地行為

近幾年來，隨着我區經濟的不斷好轉，建設佔用土地數量大幅上漲。徵地數量大量增加，一方面是經濟持續快速發展的必然結果；另一方面，徵用土地範圍過寬，建設佔地又控制不嚴，造成了目前任何項目用地包括一般經營性用地，都可以徵用農村集體土地。“有佔必徵”，既違背了市場經濟規律，又不能有效保護農民利益。個別地方脱離實情和項目實際需要，盲目佔用土地，徵多用少，寬打窄用，既違反了土地利用總體規劃，擅自擴大規模，又導致了大量土地徵而不用，長期閒置拋荒，人為加劇了建設用地供需矛盾，增大了被徵地農民的補償安置壓力。

徵地是政府行為，改革徵地制度，要求政府加快職能轉變，儘可能地減少自由裁量權。徵地權不能濫用，更不能損害農民合法權益，不能剝奪農民的生存權、財產權、發展權。要嚴格界定徵地範圍，“公益性用地”和“經營性用地”，要通過不同方式取得土地。除國家機關和軍事設施用地，城市基礎設施和公共事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等重點工程，由各級政府組織實施徵用外，其他建設用地，應充分發揮市場機制的作用，一律要通過有償方式取得。國家也明文規定了對商業、旅遊、娛樂、房地產開發四類經營性用地一律納入招標拍賣掛牌出讓的範圍。對市場配置土地資源的要求和比例不斷提高。這對加快徵地制度改革創造了條件。另外，我區為了彌補建設用地指標不足的矛盾，採用了全區建設用地統一調劑使用的方法，也在一定程度上避免了徵而不用現象的發生。

同時，要堅持土地用途管制，嚴格按土地利用總體規劃控制用地規模和範圍。任何單位和個人都不得違反土地利用總體規劃，擅自擴大用地規模，堅持按項目、按產業政策、按建設用地指標、按投資強度提供用地，不斷提高土地的集約利用水平，杜絕盲目圈地造成土地閒置、拋荒。

二、依法落實補償政策，保證費用足額到位

徵地補償安置經費不到位，有的地方甚至存在層層剋扣和挪用現象，這是當前引發土地信訪多的一個重要原因。對於徵地補償安置經費的落實，現有的法律法規規定得很明確。目前出現的問題，關鍵是執行上的偏差。因此，嚴格依法辦事程序，是做好徵地補償安置工作的前提和基礎。

一要嚴格執行土地管理實施條例和省土地管理法實施辦法規定的徵地補償標準。這是徵地補償的底線。各地應根據經濟發展情況，以被徵地農民生活水平不下降為原則，逐步提高補償標準，儘可能給農民多一些補償。同時要加快建立徵地補償安置區片價格體系，根據土地區位條件確定徵地補償安置區片價格，區片價格總體上不得低於按耕地年產值倍數計算的補償標準。二要認真執行徵地公告、徵地補償安置方案公告及徵地補償登記制度。這是規範徵地補償安置程序、維護農民合法權益的重要保證。要通過召開村民代表大會或聽證會，將徵地方案及補償安置標準與被徵地農户見面，實行陽光操作，確保被徵地農民的知情權、參與權和監督權。三要加強對徵地補償安置經費分配和使用的監管，確保專款專用。對按照規定應支付給農民的安置補償費用，要全額發給農民，不得搭車代扣，嚴禁侵佔、截留和挪作他用。集體經濟組織必須將徵地補償費用的收取、支出、用途等向全體成員公佈，接受農民羣眾的監督。

三、實行以土地換社保，保障農民長遠生計

目前，徵地大多采取貨幣形式一次性安置。這種方式簡單且便於操作，但只能保一時，不能管長遠。失地農民一旦補償費用完，生活沒了來源，就會陷入困境，成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的三無“貧民”，也給集體經濟組織和各級地方政府增加了很大壓力。從被徵地農民的長遠生計考慮，改革現有的徵地補償安置辦法勢在必行。近年來，各地都在積極探索保險、留用地、土地入股等安置辦法。我區在調查摸準當前徵地補償中存在的突出問題的基礎上，借鑑浙江、廣東等省經驗的基礎上，對以土地換社保、建立被徵地農民基本生活保障制度進行了初步探討和研究。結合我區的實際情況，積極鼓勵徵地補償費採用分次支付的方式，補償年期可按承包合同剩餘年限計算。目前，我區正在積極地徵求各方面的意見，以從制度上保障被徵地農民的利益。

積極探索嘗試逐步建立被徵地農民基本生活保障制度，適當提高徵地補償標準，建立被徵地農民基本生活保障資金。對不同地區、不同年齡段的失地農民給予相應的基本生活保障，變一次性補償作為長遠性保障。被徵地農民基本生活保障資金的來源，主要從土地徵用補償費和土地有償使用政府收益及其他可用資金中解決。江蘇、浙江、廣東等地在這方面取得了比較成熟的經驗，也取得了明顯的成效。既體現了統籌城鄉經濟社會發展的原則，又針對不同地區的經濟發展水平分類指導，區別對待，切實維護了失地農民的長遠利益。為我們工作的開展提供了可供借鑑的經驗模式。

四、探索集體土地流轉，合理分配土地收益　

改革現行的徵地制度，必須同步推進各項配套制度改革，尤其是加快推進集體非農建設用地使用制度改革。過去我們一直將集體土地當作國有土地的附屬和補充，剝奪了農民集體土地的部分財產權。進行集體建設用地使用制度改革，目的就是要在維護集體土地所有權權益的基礎上，通過集體土地使用權的合理流動，實現集體土地資產的充分顯化，使農民從土地上可以得到永續收益，從而建立起長期有保障的財產收入機制。

鑑於此，我區從盤活集體土地資產入手，鼓勵農民流轉使用集體土地，既可節省資金，辦理手續又方便快捷。其目的就在於還權於民、還利於民。在這一工作中，關鍵是要抓好基礎業務工作，積極構建集體土地市場體系。首先，要適應建立市場經濟體制的要求，加快集體土地登記發證進度，理順集體土地產權關係，明晰土地產權。只有明確集體土地的物質性質，還農民以處置土地財產的權利，才能從根本上保障農民的土地權益。其次，要按照市場經濟的原則確定農村土地等級，進行地價評估，顯化集體土地的資產價值。通過確定土地等級和評估地價，建立建設用地和農用地相銜接的地價體系，防止土地流轉中地價的隨意性，規範土地流轉市場，保護農民的利益。第三，推動現有集體非農建設用地使用權入市流轉。實踐證明，在市場經濟條件下，要更加有效地配置土地資源，必須充分發揮市場機制的作用。國有土地是這樣，集體土地也不例外。在強化用途管制和嚴格控制總量的前提下，允許集體土地使用權進入有形土地市場進行交易，實行有償、有限期流轉，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理。在農民自願的前提下，實行以土地入股、租賃等方式，使農民從土地開發中得到長久的收益。第四，正確處理國家、集體和農民之間的利益關係，合理分配集體土地收益。地方人民政府本着“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農村集體經濟組織，切實維護集體土地所有者、使用者的合法權利，特別是要保護原土地承包者的利益。集體土地流轉收益，應主要用於建立農民社會保障體系，改善農村經濟發展面貌，以保護農民的長遠利益。集體建設用地土地使用權流轉，我區已在城南、太河兩鄉鎮進行了試點，在取得經驗的基礎上，在全區推開。去年共辦理流轉手續23宗，面積122畝，處置集體土地資產額74萬元，使農民從土地流轉增值中得到長久的收益。

五、加大土地執法力度，嚴肅查處違法行為

當前，一些地方違反規劃圈佔土地、未批先用、邊報邊用、低價出讓土地等違法行為仍有發生。這些違法用地手續不全，沒有法律保障，對農民的補償安置往往很難落實。杜絕各類違法用地，是保證徵地補償安置工作落實的一項治本措施。必須切實加大土地管理執法力度，強化國土資源部門的執法職能，依法嚴肅查處各種違法用地行為，規範徵地程序和批准手續，維護良好的土地市場秩序。要將落實徵地補償標準作為一項政策“高壓線”，作為政治法律來執行，侵佔、截留、挪用土地補償費等嚴重侵佔農民利益的行為，要發現一處，查處一處，並嚴肅追究有關責任人的責任，以強有力的手段保證農民的土地權益不受侵犯。同時，加強社會輿論監督，暢通土地信訪、舉報的渠道，調動農民保護自身權益的積極性，做到事前防範、事中監督和事後查處相結合。還要充分發揮新聞媒體的作用，及時對重大土地違法案件進行通報和曝光，做到查處一起、教育一方。去年以來，國務院省政府多次召開了進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，查處違法用地、圈佔土地等違法行為的措施和決心前所未有，土地市場治理整頓的高度前所未有。各級領導對制止違法用地行為，切實保障農民土地權益提出了明確要求，關鍵在於地方政府和各有關的部門在具體工作中一步一步地抓好落實，切實從實踐“三個代表”的高度來認真履行職責。

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隨着農業產業化和農村城鎮化不斷推進，鄉鎮城鎮化擴張，工業集中區推進，鄉鎮面貌一新的背後是大量耕地被蠶食，耕地面積鋭減；現行貨幣政策安置方式無法解決失地農民後顧之憂，失地農民生存難以為繼；一些地方農村土地流轉不暢，要地農民呼聲與日俱增，引發深層次矛盾，諸多問題亟待關注和解決。總之，解決城鄉統籌過程中的農地問題是農村發展的基本問

題，對探索農村土地合法有序流轉；保護耕地，解決失地農民的後顧之憂，切實維護廣大羣眾合法利益大有裨益。

一、存在問題

（一）土地糾紛頗多

“七種八養九行當，種糧是個虧行當。”這是前幾年農民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，税費過高情形下，許多農民忍痛放棄土地。如今農村實行税費改革後，農民負擔逐年減輕，國家惠農政策出台使農民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農民如今要地。市場經濟條件下，許多農民紛紛走南闖北，拋妻別子湧入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農民或他因無力耕種，農田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農田被一些農民“拾田”耕種。如今種田划算。失地農民為要地三番五次向鎮村反映，而佔地農民也不願意出田。同時，鄉村幹部認為，以前土地效益低下時農民選擇打工不願意種田，苦口婆心勸説耕種也無濟於事，最終不得不找人耕種。現如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢？

（2）昔日外出打工農民返鄉要地。外出務工農民將無力耕種的農田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續，這為日後因土地的權、責、利而發生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農田多數是無償流轉，此前，農村土地流轉往往不規範。農民外出務工經商或因家庭缺乏勞動力致使農田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協議”、“君子協議”，未簽訂正式的土地流轉合同。農民在農田收益低的情形下，將農田交給種糧大户及其它農户代耕，耕種雙方權、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償的，用農民自己的話來説是“兩不找”，轉讓方農民無須向代耕户付費用，而代耕户也不付任何報酬給轉讓方，而農業税由代耕户交納。另一種情形是轉讓方農民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉合同也未經司法部門公證，合同往往失範。而如今，中央一號文件出台後，國家對農業許多優惠政策，譬如減免農業税費、降低農業税率、發放糧補、早稻補貼等，極大地調動了農民種糧積極性，農民感受到現在種糧很划算，棄耕農民要求討要農田復耕，取得農田意願與日俱增，因而事後往往因土地流轉合同失範發生糾葛。

（3）農村人多地少户口要地。前幾年，由於種田效益不明顯，甚至賠本。農民不願意多種田。這樣農村形成了“有田無人種”的窘境。現在形成鮮明對比的是，國家對農業反哺的政策出台，糧價上漲，讓農民喜上眉梢，一些農民深感還是種田划算。農村土地承包改革後，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農村計劃生育管理落後，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少户要求調整農田和棄耕户要求復耕，取得農田意願與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農户發生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國土地管理法》規定“農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村委會管理、經營，可由村集體組織的承包經營。”同時《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。”在農業收益低下及農民對土地關愛程度偏聽偏低情況下，一些企業和農民利用自己的優勢，如資金、技術，租賃外出務工農民土地進行集中成片開發，發展規模經濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農民棄耕承包田全部或部分收回調整重新對外發包，在農民不知情下越位代替農民談判、簽訂合同。農民要地，而企業和種田大户則認為，自己在税改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉過程中，農田大量向企業集中，為追求利益最大化佔用農田進行種花植草，使基本農田保護面臨嚴峻考驗；同時加劇了要地農民與其之間矛盾。在農村，當農田向種糧大户集中時，就產生鄉鎮政府和村委會越俎代皰代替農民簽訂合同，履行發包方權利和義務時，必須尊重農民個人意願。而在操作規程中，未經農民同意越位代簽合同，很難保證農民自身利益。

3、管理上錯位

市場經濟下，一些農民外出務工無力耕種，有的農民過去長期拖欠税費。有的村委會以村民“你自己不盡納税及挑圩籌資義務，還享受什麼權益呢？”為由，強行收回農民手中的土地重新發包給其它農户耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農民土地，高價發包給一些企業或業主種植苗木、花卉，違背了現行國家政策。

（二）亂佔、圈佔，浪費土地問題始終未解決

我國是世界上人地矛盾最尖鋭、最突出的國家之一，在不到世界10%的耕地上承載着世界22%的人口。目前我國人均耕地只有1.4畝，不到世界人均水平的40%，但土地沙化、水土流失和粗放利用還在延續。我國以佔世界不到10%的耕地，養活了佔世界22%的

人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，黨中央、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護“紅線”。是歷史和現實的客觀需求，也是踐行科學發展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮建設如火如荼之勢，許多鄉鎮城鎮化面貌日新月異，千百年來農民習慣於的“鄉土社會”正轉型為“城鎮社會”，對於不少鄉鎮經濟與社會發展來説，發展小城鎮無疑是一個“大戰略”，同樣具體到每個小城鎮的建設也有個“戰略問題”。這就是在每個小城鎮建設過程中，如何保護好耕地問題。統籌城鄉經濟社會發展，加快小城鎮進程，為全面建設小康社會提供物質技術基礎和生態環境雙重保障任務，就必須堅持在發展中保護耕地，把青山綠水留給子孫後代，把美好家園獻給人民羣眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂佔耕地在農村還依然普遍存在。個私企業異軍突起，無疑要佔用農地，同時勢必造成大量耕地閒置浪費；農村“空心村”存在，農民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵佔農田；更有些地方本着經營城市就是經營土地的觀念，發展經濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地鋭減。

（三）失地農民問題成為日趨嚴峻的問題

土地承載着農民諸多希冀，承擔着農民社會保障功能，如土地為農民提供了生活保障；土地作為一種商品，由於價格上漲具有增值的功能，農民子孫後代對土地擁有繼承權。城鎮化過程中，許多農民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農民失去集養老、就業、生活保障於一體的土地後，卻不能和城裏人一樣擁有社會保障。在現行徵地貨幣安置方式中，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對於過去也“水漲船高”,但與土地非農升值相比，差之甚遠。計劃經濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農民心理上不能接受。對補償低，農民反映強烈，不願田被徵。另外農村土地在被徵過程中存在着同地不同價現象，鄉鎮之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區差異懸殊。千百年來農民信奉“不患寡就患不均”，因土地補償標準差異，誘發農民攀比心理。

二、成因

（一）農民要地的背後是農村土地流轉服務滯後

農村土地流轉無序、失範現象。一方面有農民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉鎮越俎代皰替農民簽約；另一方面則是缺乏為農民土地承包服務的中介機構。《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包權流轉”。同時《中華人民共和國土地管理法》中相關條文也規定“農民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經營，可由本集體經濟組織的成員承包經營”。村委會將棄耕田、農村死亡五保户承包田收回向人多地少户發包，或成片“反租倒包”給企業、種田大户時，無論是出於“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉中須尊重農民羣眾的意願。事實上，倘若有個能站在農民立場，以同一個聲音為農民服務的土地流轉服務中介機構。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農民的合法利益。

（二）土地產權不明晰

土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規定的範圍內享有對土地佔有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種，它的主體是土地所有權，客體是土地。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定“城市市區的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的外；屬於農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬於農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬於村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經營組織經營、管理”。事實上，法律對農村土地闡述只是一個原則性問題，根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰，農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制，農民土地流轉過程中向企業、種田大户、缺田户集中時，就產生村委會或鄉鎮代替農民談判簽訂合同、協議現象。同時徵用土地過程中，農民作為承包人和經營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農民的合法利益受損。

（三）變味的政績觀，經營城市就是經營土地的誤區未走出

在一些人頭腦裏始終存在着這樣一個思想誤區，種糧食農民永遠富不了，要發展城鎮化、工業化就要多上項目，就要用地。而在現行幹部考核中，“政績就是硬道理”成了幹部升遷的硬槓槓，要出政績，得幹幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，幹部形象卻在百姓心中矮起來了。經營城市，使城鎮面貌一新，但極易形成佔地——收益——再佔地——再收益的惡性怪圈，致使保護耕地“紅線”成了“彈簧線”。農村城鎮化，地從哪裏來？這已成為農村城鎮發展面臨一個具體而又現實不容迴避的問題，寅吃卯糧經營城市即經營土地，用光子孫後代資源，其後患無窮。

（四）徵地制度上的缺陷

對被徵地農民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業；其二是失地農民集體負責安置；其三是給予一次性貨幣補償。在就業形勢日趨嚴峻情況下，鄉鎮企業紛紛倒閉，採取前兩種安置方式不可能實現的。通常情況下采取貨幣補償方式。農民徵地得到的補償依照《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地徵用前3年平均產值的6-10倍；二是安置補助費為該耕地年產值的4-6倍；三是被徵用土地上附着物和青苗補償費。實際上對徵地農民是按前三年農業的平均產值計算，未按照市場交換所實現。失地農民的補償猶如企業買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農民失去賴以生存的土地，實質為失業。農民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農民生計來説是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉村層層盤剝、扣壓、佔用。其實，根據《土地管理法》第十條規定表明：我國集體土地所有權存在基本形態，即村集體農民集體所有、村民小組農民集體所有和鄉鎮農民集體所有。集體土地所有權的主體是“農民集體”三種形態的集體所有權主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權利不因為行政隸屬關係而有等級之別。因而，被徵用土地的農民集體享有獲取徵地中衍生的土地效益。

三、對策

（一）建立合理的土地流轉機制

農村土地流轉其目的就是促進土地資源開發，提高農業效益為目標。然而由於隨意終止承包合同、越位收回農民土地，引發的土地承包糾紛已上升為農村主要矛盾。因而必須採取措施確保農民利益，依法保障農民的主體地位和自主決策權。

1、把好“三關”，規範農村土地流轉程序

（1）申請關。承包土地農户或單位、個人需要土地流入、流出，必須由個人或單位向承包方提出書面申請，申請時需要註明流入、流出的條件、地類、面積及流轉形式，在雙方協商一致基礎上，經發包方同意後，簽訂書面意見，真正做到有據可查，避免日後因土地流轉發生。

（2）合同關。對流轉土地，經雙方協商後依法簽訂土地流轉合同，規範管理，切實保護依法形成的土地流轉關係和農民土地承包權。

（3）登記關。簽訂土地流轉合同時，由承包方向發包方所在地鄉鎮農業承包合同管理機構登記。鄉鎮兩級對土地流轉情況做到準確記錄和反映土地流轉情況，並實行土地承包動態管理。

2、立足“四化”，促進農村土地合理有序流轉

（1）農村土地承包長期化。土地是農民賴以生存發展的物質資料。土地流轉的主體是擁有土地經營權的農户和其它經營單位，客體是土地經營權而不是所有權。由於農村土地承包權與經營權可以分離，所以承包權的物權化並不排斥經營權的流動。黨中央提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關係的穩定。因而以立法的形式給農民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農民土地承包權。國家用法律明確農民對土地的使用。同時也讓農民學會用法律來維護自身合法利益。

（2）土地流轉市場化。加強土地流轉服務。鄉鎮建立土地流轉中介服務機構，多渠道收集供需信息，結合《農村土地承包法》制定促進土地流轉的相關政策，農經部門統一規範土地流轉合同並加強合同監管，建立起農村土地流轉中介服務機構，使之能代表農民利益，給農民“國民待遇”，並對農村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規範調處。

（3）土地流轉高效化、形式多樣化。應該看到土地延包後，農村出現大量剩餘勞動力，同時經濟發達地區在外務工經商農民不願意種田或多種田。這部分農民在外向非農產業轉移，出現部分農民務工經商無暇顧及承包地，同時這些農民也願意將農田轉讓出去。雖然農村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農民自願的前提下，進行土地出讓、轉包等流轉形式，對農民自己因需要調整土地也應支持，通過土地流轉，促進優化資源配置。基本以自願、互利、有償為原則，實行農村土地流轉高效化，打破所有制、行業的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉機制，達到優化農業資源配置的目的。農村土地流轉可採取的形式有：[1]①轉包。指經承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉給其它農户、單位，轉包后土地承包關係不變。②轉讓。指經發包方同意，承包人自願將部分或全部土地及原承包合同規定的權利一併轉讓給其它農户、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉讓後原承包關係轉讓。③入股。指承包人以自己承包的土地經營權折股加入股份制功股份合作制經營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經營權單獨或隨同地上附着物租賃給其它農户、單位或個人使用，並收取租金。租賃不改變原承包關係，租賃雙方只有租金收取關係。

（4）土地流轉法制化。市場經濟是法制經濟。要按照依法治國方略，加強農村土地流轉的法律法規建設，使農村土地流轉走上依法管理軌道，完善農村土地制度，依法保障農民的主體地位及土地流煒關係。另外，還要加強執法力度，做到有法必依，違法必究，執法必嚴，確保黨的農村政策依法落到實處，使羣眾反映的土地中“焦點”、“熱點”問題得以及時處理。

（二）建立耕地保護新機制

耕地鋭減影響國民經濟平穩運行。近年來，亂佔耕地，土地利用率低也給糧食安全帶來隱患。雖然國家整治土地市場已取得成效，但保護耕地依然是任重道遠。應該看到，國土資源管理，它不僅是保護資源的行政執法工作，且是維護經濟平穩運行和可持續發展的宏觀調控工作。（1）在嚴格保護，促進可持續發展，堅持資源開發與節約並重，把節約放在首位的方針，努力行使宏觀調控多項職能，守住這條不可逾越的“紅線”。（2）實行土地用途管制。土地用途管制的核心是依據土地利用總體規劃審批各項建設用地，不得改變規劃用途。總之，農村城鎮化對土地的需求，本質上是實現經濟和社會發展目標的需求。因此，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流並重，節約每一寸土地，從而達到優化土地資源配置，提高土地利用率。

四、多途探索和開闢新的補償方式，使用權失地農民與城裏人一樣擁有同等待遇

“三農”問題的核心是農民增收問題。失地農民最為關注的核心問題是權益保障及就業。應根據不同年齡段對象特徵，實行差異性保障。18週歲以下，他們需求體現在教育權益上保障。18週歲-50歲左右失地農民，短期面臨的是就業，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉移就業是難於上青天，他們缺乏青年身上那種初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩的幸福晚年。失地後面臨生活保障，醫療保障等,要求對生活、疾病、養老保障。一次性貸幣補償安置“一發了之”，並沒考慮土地在生產生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決後顧之憂，讓失地農民失地不失望。

（1）各地要學會用“加法”來為失地農民增加收入，就要求抓好失地農民素質培訓，通過政策傾斜加長失地農民就業的“短板”。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據失地農民素質狀況，按不同行業、工種，對失地農民進行培訓，拓寬失地農民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長；對具有初高中文化的青年農民，培訓時與大中專學校“聯合造艦”，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉變，即需要什麼工種？用工單位和企業開出“訂單”，政府隨即開出“菜單”，選出符合要求的農民進行專業技能培訓，培訓合格後再向企業輸送、推介，而培訓失地農民的“陽光工程”和聯繫費用則由政府“埋單”，不增加失地農民任何負擔。（2）對公益事業建設用地採取徵購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產的市場價格及農民人去土地後的就業保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。

（3）為失地農民辦理養老、醫療、教育等保險，使之老有所養、病有所醫、子有所教，既解決失地農民後顧之憂，穩定思想情緒，又保證社會的安定。（4）加快小城鎮建設發展，擴大失地農民進進城務工就業渠道，為失地農民進城居往，經商創造條件。

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一、我縣土地利用現狀調查基本情況

(一) 基本情況

**縣位於雲南省東南部、文山州西北部，地處東經103°34′-104°45′之間，北緯23°45′-24°28′之間，全縣土地面積經詳查結果：7585329.7畝。

**縣地處滇東南巖溶山原地區，大總山脈分支系縱橫全境，地形夏雜，地勢起伏，喀斯特地貌（或稱巖溶地貌）較多。整個地勢從西南向東北呈階梯狀傾斜，海拔相對高差較大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般為15°-35°。地形有山地、山間盆地，河谷、丘陵、平地、窪子地和壩子等。地貌類型多樣，主要構造侵蝕地貌，是褶皺斷裂形成的山地。如官寨剝蝕地貌，主要表現為剝蝕高原低山、丘陵和低中山。分佈在膩腳等地；溶蝕地貌，如捨得巖溶地貌，巖溶面積佔全縣總面積的47 .8%；盆地地貌，是受斷裂和溶蝕作用形成的，境內海拔在1500米左右的壩子均屬於盆地地貌。堆積地貌境內較少。全縣500畝以上的壩子有40個，較大的壩子有八道哨、曰者、新溝、雙龍營、普者黑、馬者龍、天星、樹皮等，約佔全縣面積的20%。

(二)土地現狀結構

我縣各地類面積和結構如下：

1、農用地:6848594.3畝，其中，耕地:1430067.1畝，佔土地總面積18.8%;園地:10292.6畝，佔土地總面積0.14%;林地:4630573.9畝，佔土地總面積61%;牧草地:173048.3畝，佔土地總面積2.3%;其它農用地:604612.4畝，佔土地總面積7.9%。

2、建設用地:92612.6畝。其中，居民點及工礦用地:75625.7畝，佔土地總面積0.99%;交通用地:12330畝，佔土地總面積0.16%;水利設施用地:4656.9畝，佔土地總面積0.06%。

3、未利用土地:644122.8畝，佔土地總面積8.5%。

(三) 土地利用特點

1、農業用地面積大，有較大的開發潛力。全縣已利用的土地中，農業用地為6848594.3畝，佔土地總面積的90%，在農業用地中，非耕地多，而耕地少。

2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全縣耕地中，旱地面積即達1239421.4畝，佔耕地面積的86.6%，灌溉水田145359.6畝，佔耕地的10.1%。旱地面積中，以坡地為主，面積為958605.7畝，佔旱地面積的77%，而平旱地、梯地等面積為23%。

3、林業用地不合理，園地少，林地多。全縣林地4630573.9畝，佔土地總面積的61%，園地:10292.6畝，佔土地總面積的0.14%。園地規範小，零星分佈，目前還未形成規模，商品率極低低。林地面積中，有林地3146993.5畝，全縣森林覆蓋率達41.5%。

4、牧草地以天然草地為主，人工草地、改良草地缺乏。

5、城鎮、村莊及工礦用地中，以村莊用地多，而工礦等其他用地較少，説明**縣城市建設薄弱，工礦企業不發達。

6、交通用地較少，僅佔全縣土地面積的0.16%。

7、水域以河域水面、坑塘水面、溝渠水面為主。

8、未利用土地面積大，但可開發利用的較多，隊難以利用的裸土地，裸巖石礫外，其餘荒草地、田坎等土地還可以開發利用。

(四) 土地利用中存在的主要問題

1、土地利用結構不合理，土地利用率低

用地結構不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、園地和水域用地少，開發潛力大。3、城鎮居民及工礦用地不合理，存在用地浪費現象。4、牧草地少，未利用地多，開展難度大，影響畜牧業的發展。5、林業用地面積多，但低產林地較多。由於低產林面積比重較大，林業利用率低，開發潛力大。

2、森林植被遭到破壞，水土流失嚴重，生態環境惡化,**縣的森林資源，由於50年代末和60年代初土法冶煉鋼鐵，1978年以後包產到户，開荒擴大耕地，大面積的森林遭到嚴重破壞。加之人口的不斷增長，資源與人口、環境矛盾日趨突出，致使全縣森林面積鋭減。據有關部門記載，1952年全縣森林面積為507．45萬畝，森林覆蓋率達67．7％。到1978年森林面積減到143．9畝，森林覆蓋率為19．2％，面積比1952年減少363．55萬畝，森林覆蓋僅為1952年的28．36％。80年代開始，全縣響應黨的號召，積極開展居民義務植樹活動，但由於造林存活率低，加之管理工作滯後等原因，使造林面積難以補償被毀林面積。由於森林資源遭到破壞，造成了嚴重的後果：一是水土流失加劇，據統計，1994年全縣水土流失面積達1689平方公里，佔全縣土地總面積的33.4％；二是水源枯竭，水庫、壩塘等庫容量減少，山區人畜飲水困難；三是自然災害頻繁，損失程度加重。由於森林面積減少，高山山區、陡坡地區耕地嚴重受到洪水沖刷，低凹地易造成洪澇災害耕地質量下降。**六獨銅礦區曾經發生山體滑坡，造成人員傷亡的事件。這都説明了森林被破壞，環境不斷惡化造成的。四是氣候受到影響，常常會發生旱、澇、冰雹、霜凍等災害性天氣，且週期縮短。

3、人口過快增長，人地矛盾突出

長期以來，由於種種原因，造成了人口增長過快，耕地鋭減及人地矛盾突出等問題。在人地比例關係中，土地資源嚴格來説是不可再生資源，土地面積是個常數，人口是個變量，人口的迅速增長，必然帶來人均土地和耕地相對數量的減少。必然造成人地矛盾加劇。同時，由於城鎮附近的良田良地逐步被徵用，非農業用地增長快，耕地逐年減少，耕地質量減退。

4、農業水利設施脆弱，農業生產條件亟待改善

農業生產水平高低，主要取決於土地質量，技術水平、生產條件(主要是基礎設施)和必要的物力、財力的投入等。按照發展高產、優質、高效的現譬化農業的標準來要求，**縣農業水利基礎設施建設是極不相適應。由於水利設施差，工程老化和不完善，一些水利工程帶病運行，迫切需要改造和更新。據土地利用現狀調查，全縣灌溉水田145359.6畝，佔耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等則佔90.9%。由於全縣水利設施不配套，到1994年全縣水利化程度僅達26%，從而形成地多田少、低產田地多，高產田地少的耕地利用狀況；由於農業基礎設施脆弱，抵禦自然災害能力低，一旦警到大的自然災害如，霜凍、乾旱、洪澇等。農業生產將受到嚴重影響，如，霜凍、乾旱、洪澇等。

5、農村能源短缺，制約林業生產發展

**縣水能資源豐富，但開發利用程度不充分。由於全縣水能資源開發利用率低，煤礦資源少等，造成了農村生活能源緊張。雖通過節柴改灶技術推廣，農村沼氣的開發高，但也難以使魯號農村能源緊張的局面有所緩解。農村生活能源不得不以森林的消耗作為代價來得以逐步解決。因此，造成了森林資源消耗量大於生產量，森業資源減少的局面。所以，需要使農村能源的問題得到解決，首先要加快水力資源的開發，提高農村通電率，其次還要加快農用薪炭林建設，推廣節柴改灶和沼氣，有條件的鄉鎮要建立風力發電等。

6、土地利用缺乏科學規劃，亂佔亂建現象時有發生

隨着人口的不斷增長，城鄉建設特別是市政建設需要逐步增強，公路交通，郵電設施，城市給水、供電，街道建設等城市功能應相互配套。但是，由於缺乏統一的科學的發展規劃，加之執法不嚴，管理工作滯後等因素，城市建設，農村建房只從本行業、部門和個人利益出發，各行其是，擠佔街道、公路，亂佔亂建，用地佈局不科學，工廠和一些鄉鎮企業建廠選址因缺乏規劃，存在重複建設，用地浪費等現象。

二、現行基本土地制度與土地徵用制度

土地徵用制度是我國一項基本土地制度,徵地過程是集體土地轉變為國有土地的所有權轉變過程,強制性和補償性是其兩個基本特徵,但現行徵地補償範圍和補償標準仍是計劃經濟思路。我國現行徵地補償制度透視，我國現行法律強調徵地是一種國家行政行為,是集體經濟組織對國家的一種義務,不是集體經濟組織向國家“賣地”。因此我國的徵地具有強制性,但必須以補償為條件。而徵地補償只能是適當補償,遵循3個原則:①徵地補償必須按國家制定的標準執行;②徵地補償應使被徵地單位農民生活水平不降低為準則;③按照被徵用土地的原用途給予補償

根據憲法，中國實行社會主義土地公有制。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。中國現行的土地徵用制度的具體內容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規定的。除了農村集體和個人為了興建鄉鎮企業或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農民集體所有的土地進行建設。當建設單位確實需要使用農村集體所有的土地時，必須經過土地管理主管部門批准，通過國家徵用將農村集體所有的土地轉化為國家所有的土地，然後通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權。土地管理法也規定了各級政府對於徵用各類土地，包括基本農田、基本農田以外的耕地和其他土地的審批權限。根據自XX年實施的《徵用土地公告辦法》，被徵用土地所在地的市、縣人民政府應當在徵用農民集體所有土地時，對徵用土地方案和徵地補償、安置方案進行公告。按照《國土資源聽證規定》，徵地當事人有權利就擬定徵地項目的補償標準和安置方案，以及擬定非農業建設佔用基本農田方案申請等事項舉行聽證。

在現有土地徵用制度下，徵用土地的補償不是以土地的市場價值為標準的，而是以被徵用土地的原用途的產出水平為基礎來進行核定。徵地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附着物和青苗補償費。土地管理法規定了徵用耕地的土地補償費和安置補助費的上限，而被徵用土地上的附着物和青苗的補償標準以及徵用非耕地的土地補償費和安置補助費由各省級地方政府制定。

一、 現行土地徵用制度的弊端及其產生的問題

在徵用農村土地的過程中，土地交易的主體是土地所有權，所發生的是農村集體土地所有權向國家土地所有權的轉化。完成徵地手續後，國家將國有土地使用權出讓或者劃撥給用地單位使用。在由用地單位向政府申請徵地時，由用地單位支付徵地補償費並最後取得土地使用權的情形，其實質是用地單位代國家支付了土地所有權轉移的價格並因此獲得土地使用權。農村集體土地所有權的轉移是單向性的，即農村集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，而且農村集體土地的所有者在土地所有權轉移的過程中始終處於被動從屬地位。只有當本集體以外的單位需要該集體所有的土地進行非農業建設的時候，才會由用地單位向政府土地管理機構提出徵用土地的申請，或者由政府直接徵用土地用於出讓，從而啟動土地徵用程序，最終導致土地所有權的轉移。作為集體土地的所有者，農民集體不僅不能自主行動促成土地所有權的轉移，而且在法律上也沒有對於徵地的合理性提出異議的權利。因而可以説，現有的農村土地制度事實上是在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處於不平等的地位，從而導致農村土地所有權的內在的不完整性。這正是導致徵地過程中一系列嚴重問題的根本原因。

由於土地徵用而產生的土地產權的轉移並不是真正的市場公平交易，而只能把其看成是一種特殊的土地產權交易。不過，也應當注意到，改革開放以來市場經濟的發展已經對非市場的法定補償標準造成了衝擊。近幾年徵地改革試點過程中出現的各種新的補償方式和概念，如實物補償、合作補償、年薪制補償、綜合價等，也反映了土地市場供求關係對土地補償價格形成的影響。但是，這種在缺乏必要的法律保證的條件下形成的徵地補償費，仍然嚴重偏離市場決定的價格水平。因此，徵地費用水平就無法成為調節土地市場供求關係的槓桿。

除了農村集體土地所有權的不完整性外，現有徵地制度還存在着以下嚴重弊端：

（1）“公共利益”和“國家建設用地”定義模糊。

（2）徵用土地的程序不完善

（3）徵地補償機制存在根本缺

（4）對於徵地補償費的處置缺乏明確合理的規定。

（5）缺乏獨立的徵地補償費評定機構。

（6）缺乏明確、獨立和有效的徵地糾紛調解仲裁機制。

土地徵用制度的缺陷，導致了土地徵用過程中一系列的嚴重問題。主要包括：

（1） 地方政府濫用徵地權利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費

（2） 失地農民的經濟利益嚴重受損。

（3） 失地農村人口的安置問題面臨新的挑戰。

上述種種問題的存在，充分顯示了土地徵用制度改革的迫切性。

二、 創新土地徵地制度，切實維護農民利益

社會經濟發展的客觀需要和各個國家的實踐，土地徵地制度的改革，要注意把握嚴格控制佔用耕地和保護農民利益這兩條。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被徵用土地者的合法權益，又具有效率和有利於土地資源合理利用的土地徵用制度。鑑於土地徵用制度的缺陷與徵地過程中存在的問題，能夠更好的做到切實維護農民利益，土地徵用制度改革應當體現以下原則：

第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對於政府徵用其所有的土地和徵地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被徵用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償。

新的憲法修正案規定，國家對於徵收和徵用土地給予補償。此修正案並未排除在土地徵用時可以對於集體所有的土地給予市場價格基礎上的補償。而且，新的憲法修正案包括了對於依法獲得的私人財產權予以憲法保護，這意味着合法的私有財產在社會主義市場經濟體制下享有與其他性質的財產權平等的地位，在市場交易時應當獲得公平的市場價格或者補償。這實質上也體現了市場經濟條件下必須平等對待各種財產權利的客觀要求。那麼，就沒有理由對於依法確立的集體土地所有權繼續實行過度的限制。簡單地説，集體土地所有權在土地交易過程中應當按照市場價格獲得公平的補償。應當明確的是，即便仍然限定集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，在土地徵用過程中同樣可以按照市場價格對於集體土地予以補償。

第二，應當根據我縣的具體情況制定專門的土地徵用辦法，對於土地徵用的程序和土地徵用補償的原則作出公正明確的規定。既要保證國家徵用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被徵用者的合法權益。應當對於徵地過程中的所有環節作出明確細緻的規定。這包括徵地申請、徵地前公告、徵地聽證、徵地批准後公告、徵地公告登記、進入和實際佔有土地、徵地補償的原則和標準、徵地糾紛的處理等各個方面。

第三，確立以市場價格為基礎進行徵地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。只有按照市場價格進行徵地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。徵地補償費的構成，應以確定需補償的項目來確定。這應當包括土地本身和地上附着物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業服務費用，如測量與評估費用等。

第四，建立合理的徵地糾紛調解機制。徵地過程中的糾紛主要表現在兩個方面：徵地本身的合理性和徵地補償的合理性。就徵地本身而言，糾紛的核心為是否應該徵地和徵地的數量是否合理這兩個問題。徵地補償方面的爭議則是關於補償標準是否合理。所以在制定徵地辦法時，應當對於徵地程序和徵地補償糾紛的處理機制分別予以規定，要明確行政部門、獨立機構和司法機關在解決各類徵地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對於徵地行為合法性和徵地補償合理性的判定。除了行政複議外，由政府任命的獨立機構可以就徵地合法性問題舉行聽證會；政府也可以建立獨立的土地價格評估委員會或者土地仲裁庭，對徵地補償價格進行核定和裁決；而且必須要在徵地法中明確賦予人民法院最終審理徵地行為合法性和徵地補償合理性的權力。

第六，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，確實保障失地農民的切身利益。由於中國土地制度的公有性質，土地徵用是農村土地轉化為城市土地過程中一個必不可少的環節。這就意味着土地徵用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因徵地而失去土地的農民的安置成為一個十分敏感的社會經濟問題。從理論上講，在徵地部門對於被徵土地按照市場價格補償後，就不對被徵地集體的農民有任何其他的義務了。在制定土地徵用辦法時應對農村集體土地的徵用補償費的支付與處置有相應的規定，以充分保障失地農民的合法權益。

首先，土地補償方案必須在擬徵地所在集體予以公告，並以書面形式送達該集體各個農户。在該公告中，應當明確告知該集體或者其成員在規定的期限內有對徵地補償方案向法定的部門或機構提出異議的權利。

其次，在徵地部門正式佔有和使用土地之前，必須在法院認定的銀行賬户內存入足夠的土地補償費。如果不是預估的補償費全額也應當不少於百分之九十。同時，要在法律上規定徵地部門必須自取得土地產權之日起，按照法定的利率支付所欠徵地款的利息。這樣，可以防止徵地部門拖欠農民的徵地費，

再次，必須改革土地徵用補償費的分配體制。徵地補償費的不同構成部分的分配辦法應當不同。按規定應該付給農民的各項補償費，如地上附着物和青苗補助費及搬遷費，應當直接支付給被徵地的農民，避免侵佔和挪用的發生。對於屬於對集體土地所有權的補償的部分，應當為被徵地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形：部分集體成員的承包土地被徵用；全部集體土地被徵用。當只有部分集體成員的承包土地被徵用時，屬於土地所有權補償費的一部分應當用於補償被徵地農民因失去所剩年期的土地承包經營權的損失。當全部集體土地被徵用時，土地所有權的補償費應當屬於全體村民。應當以公有基金的形式進行管理和投資，以保障失地農民發展經濟和重新就業。應當制定相應的土地補償費管理使用的規定，以規範資金的使用，防治貪污、挪用和浪費。

另外，可以考慮在徵地補償費中劃出一部分設立人力資源開發基金，專項用於失地人口勞動技能培訓，幫助失地人口實現新的就業。既往那種依賴用地單位安置農村人口的做法，與勞動就業市場化改革的方向不相符合。尤其是當失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質的需求存在很大差距的時候，法律上強制要求用地單位接收失地的農村人口是違反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

最後，在集體土地被部分徵用的情況下，如果要通過內部土地調整來安置失地農户的話，要處理好農村失地人口安置與保障農村土地承包經營權的關係。未經原土地使用者的同意，不得為了安置失地人口而對農村土地承包經營權隨意更改和調整。在制定土地徵用法時，要充分考慮到其與《農村土地承包法》中相關規定的協調。

除了上述各個方面之外，政府能否爭取開徵部分費用作為其提供配套基礎設施的補償的。因為，城市郊區的土地在轉化為非農用地時土地的價格會成倍上漲。城市基礎設施的延伸無疑是一個重要原因。那麼，政府取得部分徵地補償費的理由就是，郊區土地的增值，部分是由於城市政府投資的公共設施的延伸的結果。因而，城市政府開徵部分費用，其可以是政府先期投資的回收，或者是對需要的新建公共設施投資的先期取得。如果要徵收某種形式的增值費，建議以土地補償價格為基礎或按照新的土地用途和麪積及建築容積率來徵收。

土地承包糾紛仲裁工作狀況調研報告土地調研報告（4） | 返回目錄

今年3月，農業局結合深入學習實踐科學發展觀活動的開展，對農村土地承包糾紛仲裁工作進行調研，現報告如下：

一、基本情況

XX年11月，師宗縣成立了全省第一家農村土地承包仲裁委員會，並於XX年5月被省農業廳批准為農村土地承包仲裁試點縣。在四年多的時間裏，師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會在縣委、政府的正確領導下，在上級業務主管部門的大力支持和幫助下，積極組織開展了農村土地承包糾紛仲裁工作。截止目前，共接到農村土地承包糾紛200起，受理177起，其中仲裁14起，調解處理163起。仲裁工作的開展，不僅有效地維護了當事人的合法權益，同時也為進一步建立完善的農村土地承包糾紛調解處理機制奠定了良好的基礎，積累了不少經驗。

二、師宗縣農村土地承包糾紛類型

（一）農村土地承包糾紛類型。從幾年的仲裁實踐看，我縣農村土地承包糾紛主要有土地承包經營權糾紛；土地流轉糾紛；侵害婦女承包經營權糾紛；土地補償費糾紛；承包經營權繼承糾紛幾種形式。具體表現為以下幾個類型：

1、先棄後取，引發糾紛。一些農民承包集體土地後，沒有使用土地，造成土地荒蕪，其他人趁機利用，進行種植；或未明確責、權、利關係，交給他人使用。現在承包人以土地經營權是自己所有為由，要求取回土地，與種植人發生糾紛。全縣共接待此類案件102件，佔總案件數的51%。主要發生在丹鳳、高良、五龍、彩雲等人均佔有耕地較多和經濟條件較好的鄉（鎮）。

2、土地流轉不規範而引發的糾紛，此類案件33件，佔16.5%。

3、出嫁女為爭得土地與其孃家發生糾紛。此類案件共16件，佔8%。

4、原“農轉非”户要求返還其原承包地。此類案件11件，佔5.5%。

5、同一承包地重複發包引發的糾紛。此類案件共6件，佔3%。

6、私自買賣承包地引發的糾紛，此類案件共2件，佔1%。

7、承包户家庭成員全部死亡，發包方要求收回承包地引發的爭議，此類案件共1件，佔0.5%。

8、承包地繼承引發的糾紛，此類案件共4件，佔2%。

9、所有權或使用權不清，引發的糾紛。此類案件共3件，佔1.5.%。

10、徵地補償款分配引發的糾紛，此類案件共4件，佔2%。

11、承包户內家庭成員之間，主要由於贍養問題及兄弟不和而要求分户引發的糾紛，此類案件共18件，佔9%。

（二）糾紛調處途徑。我縣農村土地承包經營糾紛當事人主要通過以下5種途徑解決糾紛：

1、自行協商。農民在發生土地承包經營權糾紛後，在自願互諒的基礎上，直接進行磋商，自行解決爭議的情況比較多，但由於缺乏必要的來自第三方的疏導，往往偏執於自己的一方之理，很難聽進對方當事人的不同意見。因此，雙方當事人的自行協商很容易擱淺。

2、請求調解。這是解決農村土地糾紛的主要形式。糾紛當事人通過請求村幹部、鄉鎮調解委員會幫助解決糾紛，如果調解成功，主持調解的機構(個人)及時讓雙方當事人簽訂書面協議，並應幫助和督促當事人自覺履行協議。調解也是我們仲裁機構的重要工作方式。自XX年11月成立“農村土地承包經營糾紛仲裁委員會”和各鄉（鎮）成立“調解委員會”以來，共接待羣眾來信來訪案件200件，通過調解處理了163件。

3、申請仲裁。與訴訟相比，由於農村土地承包仲裁不僅省時、省錢，而且程序簡便，處理爭議較快。現也成為處理農村土地糾紛的重要手段。XX年以來，我縣共仲裁糾紛14件，僅XX年就仲裁6件，呈現逐年上升的趨勢。

4、提起訴訟。因為通過訴訟得到的判決更具權威性，並有國家強制力作後盾，對當事人最終權利的實現有較充分的保障。當事人通過訴訟解決糾紛的情況也時有發生。

5、申請政府處理。此類糾紛一般是所有權或使用權不清引發的糾紛，我縣主要採取政府受理，交由農經部門調查核實，並擬出《行政處理決定書》，由政府簽章核發的方式進行處理。

三、開展農村土地承包糾紛仲裁的主要做法

（一）成立仲裁機構

為保證農村土地承包糾紛仲裁工作的順利開展，XX年11月，師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會成立，由分管農業的副縣長任主任，農業局長和政府辦副主任任副主任，國土資源、林業、農村辦、民政、司法、信訪、經營管理等部門領導為組成人員，下設辦公室在經營管理站，由農業局分管農經的副局長兼任辦公室主任，農經站長、副站長兼任辦公室副主任。辦公室具體負責全縣農村土地承包經營糾紛調解和仲裁的日常工作，並配備了4名專職工作人員。各鄉鎮相應成立了農村土地承包經營糾紛調解委員會，並配備了專職工作人員。

（二）完善仲裁機制

1、規範仲裁原則

堅持地位平等的原則。糾紛仲裁當事人無論是農户、業主，還是村（社）集體經濟組織，在糾紛調解、仲裁過程中，其法律地位人人平等，以事實為依據，以法律為準繩，公平、公正地調處糾紛。

堅持實事求是的原則。當事人提出仲裁申請後，仲裁委員會要對承包糾紛案件進行調查瞭解，依照法律規定和客觀事實，決定是否受理。案件受理後，要進行深入細緻的調查，取得農村土地承包的原始資料和證明材料，實事求是，分清是非曲直，為農村土地承包糾紛仲裁提供可靠證據。

堅持調解為主的原則。雖然一般申請仲裁的案件都是經過多次調解無果，但仲裁委仍然堅持調解為主、裁決為輔，在制度上和程序上保障將調解結案作為首選目標，並在工作中努力貫徹。確實無法達成一致協議的，依法及時作出裁決。

2、制定土地承包糾紛仲裁規範化制度。結合土地承包體制的特點，仲裁委借鑑（民商事）仲裁和勞動仲裁的做法，參照法院民事審判的規則，制訂了《師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁暫行辦法》和《師宗縣農村土地承包經營糾紛仲裁工作制度》。

3、設計法律文書和操作流程。由於土地承包仲裁工作具體操作無現成格式可用，而案件從受理到仲裁文書的送達、回訪等都需要形成完善的工作機制，包括立案、現場勘查、取證、庭審、合議、調解、裁決和結案等每一環節都要制訂操作規程，保證糾紛公正裁決。因此，仲裁委參考法院民事審判制度，在不斷總結經驗教訓的基礎上，制定了《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁工作紀律》、《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁迴避制度》、《師宗縣農村土地承包糾紛仲裁檔案管理制度》等內部規範制度。同時，陸續設計並不斷修訂完善了《仲裁申請書》、《不予受理案件通知書》、《立案登記表》、《受理案件通知書》、《法定代表人身份證明書》、《應訴通知書》、《舉證通知書》、《授權委託書》、《調查筆錄》、《現場勘察筆錄》、《開庭通知書》、《仲裁庭組成通知書》、《開庭筆錄》、《調解筆錄》、《調解決議書》、《合議記錄》、《裁決書》、《送達回證》等18種標準法律文書格式。

4、建立土地承包仲裁政策法規數據庫。由於土地承包相關法滯後，此前有法可依的主要是《農村土地承包法》、《雲南省實施<中華人民共和國農村土地承包法>辦法》和最高人民法院的兩個司法解釋，審理依據嚴重不足。為此，仲裁委對現有法律、法規和規章進行了大規模的檢索研究，同時還收集了國家、省關於農村土地承包的政策文件，建立了農村土地承包仲裁專用政策法規電子數據庫，主要包括法律依據、政策依據和制度依據三方面內容，其中相關法律法規32件，政策文件27件，為依法審理提供了可靠的依據。

5、探索制度創新

建立核稿發文制度。所有仲裁文書均由案件首席仲裁員把關。仲裁裁決書實行主任核發制，未經主任審核，不得下發；若發現有重大問題，及時與該案首席仲裁員溝通，必要時可請該案仲裁庭重新合議。

建立裁後回訪結果通報制度。仲裁委對已到法律生效期的案件都要作裁後回訪。凡是無法執行或被法院審理後推翻的案件，都要進行內部分析總結，便於及時吸取教訓。

（三）制定統一程序，實行標準仲裁

農村土地承包合同糾紛仲裁，不僅要法律適用準確，還要程序合法。為此，我縣依照《農村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有關法律規定，制定了統一嚴格的仲裁程序。

1、案件的申訴與受理。當事人必須以書面形式向仲裁委提出仲裁申請，經過審查，不符合受理條件的，填寫不予受理案件通知書，及時通知當事人，並説明理由；符合受理條件的，及時填寫立案登記表，並由副主任（農業局長）審批，立案後，5日內向當事人送達受理通知書、應訴通知書、舉證通知書，取得送達回證，並要求當事人15日提供授權委託書、答辯狀及相關證據。通過嚴格把關，防止越權受理現象的發生，避免仲裁的盲目性。

2、指定仲裁員。案件受理後，仲裁委員會指定3名仲裁員（其中1名首席仲裁員）和1名書記員組成仲裁庭,負責整個案件的處理工作。

3、深入調查。仲裁庭組建後，由仲裁庭人員深入基層，深入實際，進行調查瞭解，基本掌握案情，並取得必要證據。

4、堅持先調解後仲裁的方法解決糾紛。調解是仲裁的前提，我們始終把調解貫穿於解決糾紛和仲裁的全過程，以最大的誠意，教育、説服、勸解當事人，儘量爭取協調解決，調解達成協議的，仲裁庭及時下發調解書。

5、開庭審理。糾紛案件的仲裁主要採取在仲裁委員會所在地公開庭審方式進行，仲裁庭確定開庭時間、地點後，提前5個工作日將《仲裁庭組成通知書》和《開庭通知書》送達當事人和其他仲裁參加人。申請人經傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經仲裁庭許可中途退庭的，按撤回申請處理；被申請人提出反請求的，依法缺席裁決；被申請人經2次傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經仲裁庭許可中途退庭的，依法缺席裁決。當事人要求不開庭的，仲裁庭可以根據仲裁申請書、答辯書以及其他證明材料作出裁決。仲裁的案件，都是通過調解達不成協議的，仲裁庭及時進行裁決。案情較為複雜，社會影響較大的案件，其裁決由仲裁委集體討論決定。

6、堅持以事實為依據，以法律為準繩的原則進行仲裁。在仲裁過程中，始終要求當事人用事實、證據、法律條款來支持自己的仲裁請求，仲裁員幫助當事人依法蒐集證據，確保事實客觀公正。

7、限時辦結。農村土地承包經營糾紛仲裁自受理之日起60日內結束；案情複雜需要延期的，經農村土地承包仲裁委員會主任批准最多可以延期30日，並書面通知當事人。

8、仲裁執行。當事人對仲裁決定書不服的，可以依法在收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。對拒不執行裁決的，仲裁機構協助當事人向有管轄權的人民法院申請強制執行。

（四）加強基礎設施建設

XX年6月，我縣被列為農村土地承包糾紛仲裁省級試點縣，在省農業廳的支持下，我縣新建了一個標準化的仲裁庭，配置了電腦、攝像機、掃描儀、打印機等設備，購置了仲裁桌椅，不僅較大地改善了仲裁工作條件，更增強了仲裁機構的嚴肅性和權威性。

（五）加強學習，強化培訓，努力提高業務素質。

從XX年開始，我們就不斷從書店訂購了一些相關的學習資料，堅持學習，堅持定期在單位內部開展業務技能和農村土地承包政策及有關法律法規知識的交流活動。在XX年仲裁試點工作開展以後，更是加強了指導，每當有案件發生時，縣仲裁委員會都是精心審理或派人現場指導和把關，把學習和實踐充分結合起來。通過不斷學習實踐，積累了經驗，提高了業務素質和辦案水平。

(六)推行信息化管理

為方便土地承包仲裁工作的開展，切實提高仲裁工作效率，XX年，結合“農村土地承包經營權證補換髮工作”，圍繞健全長效管理機制、提升土地承包管理水平，我縣安排了100萬專項經費，全面推進土地承包信息化、網絡化管理，將全縣77038農户的土地承包合同信息錄入電腦，建立土地承包信息數據庫，並進行新證打印製作換髮。實行土地承包信息化、網絡化管理後，通過網絡，將極大地方便查詢土地承包、土地流轉信息數據，方便查閲土地承包糾紛案件的涉案土地合同的有關情況，有利於土地承包糾紛案件的及時處理，切實維護農户土地承包權益。

四、農村土地承包仲裁工作取得的成效

（一）探索了可行的仲裁機制，破解了投訴無門的“三難”怪圈。師宗縣自開展農村土地承包糾紛仲裁以來，已從政府部門“很難插手”、村級組織“不願協調”和法院“不予受理”這樣的一個“三難”境地，走到了現在的“投訴有門”。應該説，農村土地承包仲裁工作，具有司法的嚴肅性，同時具有行政的靈活性，開闢了當代農村土地制度改革的新紀元，填補了機制上的缺陷。

（二）更好地實現了社會公平，維護了農村社會的穩定。農村土地承包面廣量大，糾紛情況錯綜複雜、政策性強、解決難度大。此類問題成為社會熱點。自從開展農村土地承包經營糾紛仲裁工作以來，此類信訪逐漸減少，羣體性鬧事事件也得以平息。可見仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題週期長、成功率低的問題，又避免了民事訴訟程序複雜、成本高的問題，及時有效妥善化解土地承包糾紛，維護了社會公平和農村穩定。

我縣丹鳳鎮新村原村幹部樑某1998年將同村舒某因農轉非自願交回集體的5.2畝耕地承包耕種，二輪延包時，在沒有經過村民代表大會同意的情況下，利用職務之便，私自簽訂土地承包合同。XX年因國道324線改道新建，徵用了其中部分土地，樑某私自佔用了這部分徵地款，村民知道後，集體上訪多次，鎮、縣人民政府分別進行調解，雙方均不滿意。XX年村民代表到縣仲裁委申請仲裁，我們通過深入細緻調查瞭解，把《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律法規向當事人進行宣傳。在調解無法達成協議的情況下，依法進行仲裁，雙方基本滿意。通過仲裁，解決了一起多次上訪未果的土地承包合同糾紛，極大地維護了農村社會的穩定。

（三）提高了村幹部素質和依法行政意識

自開展農村土地承包糾紛仲裁工作以來，通過調處各類糾紛案件，開展過農村土地糾紛調處工作的農村基層幹部都普遍深刻認識到依法行政的重要性，在調解處理工作中，既讓廣大農村基層幹部學到了一些結合實際有用的法律法規知識，又增強了基層幹部依法行政的意識，提高依法行政能力。

我縣丹鳳鎮法雨村一五保户方某夫婦，XX年先後去世，其近親屬為爭奪其承包地引發糾紛，並多次發生打架事件，村組幹部多次調解無效，在村民的建議下，XX年初，發包方法人代表向仲裁委員會提出申請，要求收回方某夫婦的承包地。仲裁庭通過深入細緻調查瞭解，依法進行仲裁，大多數村民比較滿意。通過仲裁，不僅解決了糾紛，維護了農村社會的穩定，更提高了農村幹部依法行政意識。

（四）發現了體制缺陷和法律空白，提供了翔實的立法依據。師宗縣在開展仲裁試點的過程中，由於深度介入現實糾紛的全程調查處理，陸續發現了不少體制缺陷和法律空白，如農村經濟合作組織成員身份界定，村（社）、組（隊）所有制相嵌，承包地徵收補償利益分配等問題，並通過多種方式參與國家和省的立法進程。

（五）培養出一批精通業務的骨幹力量，促進了政策法規的普及。農業部門歷來缺乏法律專業幹部。通過開展仲裁工作，不但多了一個依法護農的得力手段，也培養、鍛煉出一批具有更高水平的依法行政業務骨幹。由於長期沒有辦理土地承包糾紛案件，過去律師隊伍中極少有這方面的業務知識，很不利於為被代理人維護合法權益。但凡參與了仲裁活動的，在這方面的水平都有明顯提高。仲裁機構在審理案件、尤其是羣體案件的過程，本身也就是一個宣傳普及法規和政策的過程，各方當事人或代理案件的律師，都普遍反映學到了不少相關知識、受益匪淺。鄉鎮、村幹部和相關管理部門則表示有助於促進他們完善制度、加強管理，舉一反三、正確處理歷史遺留問題。

（六）積累了寶貴的經驗教訓，促進了仲裁工作的順利開展。通過試點，逐步建立健全了各項規章制度，完善了各種法律文書格式，積累了不少寶貴的經驗教訓和示範案例，為我省全面開展仲裁工作積累了寶貴的經驗教訓。

四、開展農村土地承包糾紛仲裁存在的問題

（一）法律依據不足。以前涉及農村土地承包的少數幾部法律和相關規定不夠具體，以至對許多問題的判斷和處理無法可依。雲南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法出台後，在許多方面做了規範。但仍然還有一些問題，譬如農村集體經濟組織成員身份界定問題，承包地徵收補償安置利益的合理分配，農村土地家庭承包後自留地的定性，歷史遺留問題的處置等等。

（二）仲裁經費缺乏。由於財政困難，經費無法保障，我縣仲裁委員會工作經費相當緊張，土地承包糾紛數量逐年增多，並且大多案情複雜，解決起來也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不僅辦案人員無津貼可言，連日常辦案經費都無法保障。

（三）司法接軌不暢。雖然我縣審結的大部分案件都已經自動履行，但由於我國相關立法的滯後，在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執行等司法強制措施方面，還未得到有關部門的有效支持。此外，對有些土地承包的法規和政策，法院和我們的認識差距較大。

（四）業務素質有待提高。農村土地承包仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑑，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地承包政策都有不同的變化，對仲裁員的業務要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農業農村工作、懂一定政策和法律知識的人來擔任，但是同樣面臨着加強培訓、儘快熟悉業務的問題。

（五）不規範的村規民約還在一定範圍內存在，也還有一定的勢力。

五、下步工作建議

（一）建議加快相關立法，建立符合“三農”特點的仲裁規範，為農村土地承包仲裁提供所需的法律依據。

（二）建議加大仲裁宣傳，統一思想，與司法部門加強溝通，為仲裁工作的長期開展奠定基礎。

（三）將仲裁經費納入年度財政預算。隨着農業產業化推進步伐的不斷加快，以及勞務產業的不斷髮展。土地流轉面積將會逐漸增大，由此引發的土地糾紛將呈上升趨勢，為使仲裁這一解決土地糾紛的良好方式堅持做下去，建議政府將仲裁經費納入財政預算。

（四）加強培訓。農村土地承包合同糾紛仲裁是政策性、法律性、時效性、程序化、制度化很強的一項工作，現時仲裁機構面臨的主要問題就是人員素質問題。建議組織仲裁員參加了省、市相關培訓，通過學習，提高了仲裁委員會的整體素質和辦案效率以及辦案質量。