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如果機制不健全，仍將導致原有信用

體制迴歸

。因此，我們認為在對現有農村信用社進行合作制的分

層次改進和農村政策性金融機構的改革的同時，有農業銀行按照市場機制作為農村商業金融主體是符合

我國目前經濟和金融形勢的，也有助於農村信用社改革和農業發展銀行改革的需要，同樣也會促進我國

農業經濟發展和農村金融發展。國家可以在政策上要明確金融機構在縣及縣以下機構、網點新增存款用

於支持當地農業和農村經濟發展的比例。

商業銀行

(

主要是農業銀行、郵政儲蓄

)

要加強對農業和農村經濟

的支持

[5]

。

4

.

3

農村合作金融的改革思路

建設社會主義新農村，離不開金融支持。而種種跡象表明，商業金融機構近年來在農村大有

“

退兵撤防

”

之勢。值得慶幸的是，在農村這片廣闊天地，還有一支堅定的金融支農隊伍，那就是農村信用社。農民

們親切地稱農村信用社為

“

農民自己的銀行

”

。

特別是從圖

5

可以知道農村信用社以前在支農中的地位和作

用。因此做好信用社的改革，加快信用社的發展意義重大。

但是到目前為止，我國農村信用社不僅無法真正具備合作金融的特徵，無法發揮對農村經濟的支持，而

且大部分農村信用社經營困難，舉步維艱。為了扭轉這一局面，國務院於

xx

年頒佈了《深化農村信用

社改革試點方案》，新一輪中國農村信用社改革開始。基於這一背景，本文在分析農村信用社發展歷程

基礎上，對我國農村信用社改革的現狀和存在的問題進行了分析，並根據我國農村信用社改革的方向提

出若干思考與建議。

圖

5

信用社農業貸款及鄉鎮企業貸款情況表

單位：億元

1999 xx xx xx

全部金融機構農業貸款

4792.4 4488.9 5711.5 6884.58

農村信用社農業貸款

3039.64 3587.98 4415.57 5579.28

農村信用社佔比(

%

)

63.4 79.9 77.3 81

全部金融機構鄉鎮企業貸款

6161.3 6060.8 6413 6812.26

農村信用社鄉鎮企業貸款

4187.29 4568.87 4843.38 5140.98

農村信用社佔比(

%

)

68 75.4 75.5 75.5

資料來源

:

《中國農村統計年鑑

(1996-xx)

》

[11]

4

.

3

.

1

當前我國合作金融體制改革中的爭論

我國農村信用社改革方向的爭論已久，其關鍵問題是要不要合作，選者何種目標模式。綜合當前的思路

可以歸結為兩條

:

第一是認為體制內的改革已經窮途末路，必須進行改弦更張地進行整體投入。認為中國

自建國以來就不存在合作制生存的條件，在當前制度背景下，現有農村信用社體制上不具備向真正合作

制過渡的可能性。而且通過制度變遷恢復信用社的合作性質有很大難度，成本較高。從農村信用社的發

展歷程來看，沒有必要把農村信用社強行拉回合作金融組織，而應按照兼容合作制組建農村合作銀行。

第二種觀點認為體制內的改革仍然存在希望，通過小幅度的投入可以實現質的飛躍。小生產需要合作，

社會化大生產更需要合作，面對農村信用合作基金會全一面清理整頓、商業銀行在農村收縮營業網點的

新形勢，改造農村信用社管理體制，全面恢復其合作金融的性質，解決農民的資金需求，是適應農村金

融改革和農村經濟持續、快速、健康發展的迫切需要。

本文認為，在現有的體制下，由於中國經濟發展的不平衡，農村信用社應該走多樣化道路，各地可以根

據自己的實際情況選擇合作制，股份合作制或股份制作為農村信用社改革的模式，在條件成熟的時候發

展私人合作金融。

4

.

3

.

2

農村信用社改革的建議

xx

年，中共中央、國務院聯合發佈《關於做好農業和農村工作的意見》，提出農村信用社要進一步

深化改革，總的要求是明晰產權關係，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責。

隨後，出台《深化農村信用社改革試點實施方案》，對改革試點實施的具體工作進行了部署，

8

省

(

市

)

深

化農村信用社改革試點工作正式啟動。

xx

年，國務院下發《國務院辦公廳關於進一步深化農村信用社

13

改革試點的意見》，決定把改革試點範圍擴大到另外的

21

個省，作為第二批改革試點單位。這標誌着，

無論是在規模上還是進程上，我國農村信用社改革與發展都進入了一個全新的歷史時期。改革過程中要

做好如下的工作：

一、推進產權制度改革

改革信用社產權制度的重點是增資擴股，將股份制融入合作制，要在原有股權範圍的基礎上，做好清產

核資工作，擴大入股範圍，調整股權結構，提高入股額度，廣泛吸收轄區內農民、個體工商户和其他各

類經濟組織入股。在股金種類上可以考慮設置投資股、資格股。其中資格股是社員獲得信用社優先、優

惠服務而入股的股金，投資股是為獲取投資收益並承擔相應風險的股金。投資股社員享有參與經營管理

權和高於資格股的股金分紅權，投資股不能退股，可以轉讓和繼承。對農村信用社來説，則應及時向入

股社員做出承諾

:

一是對入股社員在同等條件下可優先安排信貸資金

;

二是股金未分紅之前，

社員在入股金

額的若干倍以內，享受國家規定的信用社利率浮動部分下調貸款利率的優惠政策

;

三是入股社員有參與農

村信用社經營管理、監督的權利，其權益受法律保護，讓農民真正成為信用社責權利相結合的主人。

二、健全信用社內控機制，完善法人治理結構

隨着農村信用社改革的逐步深入，農村信用社應健全內控機制，通過內控制度的落實提高自身管理水平，

防範各種金融風險，以適應新形勢下改善農村金融服務的需要。農村信用社應按照全面性、規範性、有

效性和責任性的原則，建立健全內部控制制度。針對信用社內控制度的現狀，應重點健全和完善以下幾

個方面

:

建立健全會計管理制度

;

建立嚴格的貸款發放、審批和收回責任制，農村信用社要成立貸款審批小

組，縣聯社要成立貸款審批委員會，建立科學有效的決策機制，杜絕違紀違規貸款的發放，確保增量貸

款的投放效益

;

建立執行制度不力責任追究制度

;

建立健全信貸責任追究制度，對違規放貸責任人，視其責

任大小和制度規定，給予必要的經濟、行政處罰，並要求其履行保全信貸資產的部分義務

;

同時要加大內

部檢查力度，建立以縣聯社為內控主體的稽核監察機制，檢查財務、信貸業務制度的執行情況，幫助農

村信用社健全和完善各項規章制度，對貸款操作的合規性、手續的合法性、風險程序預測的準確性、資

金運用的合理性、信貸資產的安全性、流動性、效益性等進行監督。

三、引入競爭主體和競爭機制，制定合理的經營目標

信用社要以一種有競爭力的方式整合農村金融資源，

充分發揮金融中介的作用，

拓寬為

“

三農

”

服務的範圍

和領域

;

提供新的適合農户需要，符合農村實際情況的金融產品，如發展農户迫切需要的養老儲蓄、醫療

儲蓄、教育儲蓄以及農業生產儲蓄等專項儲蓄品種

:

滿足農村日益增長的金融服務需求，以中間服務為突

破口，拓展農村金融市場，推動農村金融深化

;

加強全國電子儲蓄網絡、商務網絡、電子匯兑、結算、結

匯硬件設施建設。在各大商業銀行以及外資銀行進入農村市場時，保持住自己的競爭優勢。信用社在支

農業務上要有創新農村信用社應堅持服務

“

三農

”

的經營方向，

要將其信貸資金的大部分用於支持本地區農

業和農村經濟發展。信用社要從農村經濟發展和農民的實際需要出發，進一步增強和完善金融服務功能。

立足社區，面向

“

三農

”

，拓寬服務領域，創新服務品種，增加服務手段，充分發揮信用社在農村的機構網

點優勢，增加為農民服務的金融業務品種。

四、有效化解歷史包袱

根據《深化農村信用社改革試點方案》，對目前農村信用社不良貸款要加大清收力度，同時要儘快成立

農村信用社的資產管理公司，由各級財政和農村信用社出資，具體負責農村信用社的不良貸款剝離和處

置工作

;

或者委託農業銀行的資產管理公司代為處置。同時國家要給予農村信用社必要的政策扶持：在管

理上應有別於國有商業銀行，應適當降低税率

:

對農村信用社支持農業和農村發展的貸款收入應減免營業

税等。為了幫助信用社消化歷史包袱，促進農村信用社的發展，在防範道德風險前提下，國家可給予農

村信用社相應的扶持政策

五、推動信用社的管理權改革

國務院的《深化農村信用社改革試點方案》要求按照

“

明晰產權關係、強化約束機制、增強服務功能、國

家適當支持、地方政府負責

”

的總體要求，理順管理體制，將農村信用社管理交由省級政府負責，國家給

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予適當財政扶持。按照

“

國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自

擔風險

”

的監督管理體制，分別確定有關方面的監督管理責任。農村信用社交由省級政府管理，一方面有

利於落實管理責任，發揮地方政府的作用，使地方政府與信用社的關係從行政干預到對其負責，幫助農

村信用社改善經營和發展業務

;

另一方面，也有利於充分調動地方政府的積極性，使地方政府更加重視和

支持信用社的發展。

4

.

4

促進農村非正規金融以及小額信貸的健康發展

4

.

4

.

1

積極引導農村非正規金融

一、農村非正規金融的二重性。農村非正規金融的存在對農村經濟的發展具有雙層的作用。它既促進了

農村經濟的發展，同時也對農村經濟乃至整個國民經濟產生一定負面效應。積極作用主要表現在：活躍

農村金融市場，為農村個體户、私營經濟在內的小型經濟主體提供金融支持;在外部加大國有銀行農村

金融改革的壓力和動力，提高了資金的使用效率。但存在着這樣一些消極的影響：由於缺乏專業經營和

不要的外部約束導致高風險;缺乏交易的紀律和法律保障導致糾風不斷;擾亂了正常的金融持續。

二、積極鼓勵農村非正規金融的發展

正因為農村非正規金融的兩面性，我們在對待非正規金融的問題上，要從兩個方面入手，鼓勵它在發展

農村經濟中積極的一面，同時創造條件把不利因素得到轉化，建立一個具有自我發展、自我約束、高效

運轉的農村新型金融體系，在時機成熟時讓它逐步納入正規金融中來。其具體措施有：

(一)完善相關性的制度和信用基礎，創造公平競爭的環境，完善監督體系，加強中央銀行的管理，補

充修訂相應的法律法規。

(二)按市場化原則

“

准入準出

”

，可以考慮放鬆對民營金融組織的准入限制，同時也可以依法對風險達到

一定程度或有重大非法違規行為的機構進行清理、關閉、兼併和重組。

(三)建立存款保險制度和進一步完善擔保機制。存款保險的建立實施市場化

“

退出

”

的必要措施。也有助

於提升中小金融機構的社會信譽;而完善擔保機制則有利於業務的拓展，保證機構的資金安全。

允許農村非正規金融存在，並且合理規範、積極引導，相信它能以其融資速度快、信貸資金低、利率具

有彈性、服務態度好、渠道廣、回收快、資金利用率高的特點而經久不衰為農村經濟發展，為社會主義

新農村的建設，為建設和諧中國做出更大的貢獻。

4

.

4

.

2

促進小額信貸的健康發展

一、小額信貸的產生及其發展

小額信貸產生於

20

世紀

70

年代中期亞洲最貧困的國家孟加拉國，

從

80

年代起許多國家效仿這一做法並

創造了具有各國特色的不同模式。先後出現了孟加拉

“

鄉村銀行

”

(

gb)

、印度尼西亞人民銀行(

bri)

的農

村信貸部、玻利維亞的

“

陽光銀行

”

的一批信貸組織和機構。其本質上是一種信貸方式，但因為它在一些地

區成功的實現了正規資金長期以來沒能解決的為貧困農户提供有效信貸服務並同時維持自身持續而被許

多發展機構和發展中國家的政府視為一種新的有效的農村金融解決方案。據世界銀行統計

:

到

1996

年

6

月底，全世界有近

900

個小額信貸項目機構。

小額信貸在我國的發展可分為兩個階段：第一階段是從

1993

年至

1996

年

10

月在河南、河北、陝西、

雲南、貴州的一些貧困地區進行了

“gb”

模式試點。聯合國開發署、世界銀行等國際機構也先後在我國開

展了試點工作。探索

gb

模式在我國的可行性

——

半官或民間機構實施，強調項目運作規範化，基本沒

有政府資金的介入;第二階段為擴展階段，其顯著特徵市政府從資金、人力和組織上進行推動。至

xx

年

9

月，全國

90%

上的農村次農舍發放小額信用貸款，貸款餘額

789

億元，有

4657

萬農户得到了信貸

支持。促進了農村經濟發展以及農民收入的提高並加速了農村信用社的成長，使之成為支農經濟發展不

可替代的重要力量和農村金融的主力軍。

二、促進農户小額信貸的發展對策

小額信貸對農村經濟發展有着重要的作用，能有效的促進農村信用環境優化，推動農村資源的有效整合，

支持農村產業結構的戰略化調整，增加農民收入並將加速農村金融的健康發展。那麼我們就因該解除制

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約它發展的因素，促進它的良好穩定成長。具體的思路如下：

(一)強化宣傳，提高全社會對農户小額信貸的認識。

全面推廣農户小額信貸意義重大，必須加強領導、積極宣傳、提高認識。有人認為農户小額信貸風險大，

收益低，但實際情況並非如此，一項調查顯示，小額信貸本息回收率平均在

85%

以上，一些地區甚至達

到

95%

以上，這大大高於我國銀行的貸款本息回收率，由此説明我國農村並不缺乏信用;要通過對小額

信貸的宣傳教育使廣大農民從過去狹隘的小農意識中解脱出來，不僅自身捨得投入，而且敢於負債經營，

實現從不敢貸款到主動要求貸款，從不敢投入到積極選項投入的轉變，為小額信貸的發展提供更廣闊的

空間

[6]

。

(二)規範農户小額信貸的發放。深入基層調查研究、規範建檔。信用社要採取合法手段和有效方式，

對農户的生產經營、家庭收入、財產和負債情況、農户信譽等進行摸底，評定工作要嚴格遵守程序，保

證質量，建立規範的農户經濟檔案，公開民主、增加透明度。保證農户信用等級的公開、公平、公正。

同時落實責任、防範風險建立信貸風險控制機制和激勵約束機制，明確責任，把風險降到最低。

(三)充分發揮地方政府的積極作用。農户小額信貸面向千家萬户，工作量大，政策性強，單靠信用社

來推廣顯然不夠，必須緊緊依靠地方政府，充分發揮地方政府的積極作用，特別是在小額信貸制度移植

的初期，政府的介入必不可少。農户小額信貸，信用是關鍵，政府可以協助信用社把好貸前資信評定關、

資金使用關和償貸信用關，及時幫助解決實際困難。地方政府至少可以起到三方面的作用：一是紐帶作

用，在農户與信用社之間起橋樑的作用。二是創造良好的信用環境，教育農民要建立自己的信用，及時

的還清貸款。三是制定規則來約束雙方的信貸行為，規範雙方的權利和義務。但我們要認識到政府在推

廣小額信貸的過程中起的只是

“

市場增進

”

的作用，切不可超越職權。

(四)國家加大改革和政策的扶持力度。加強規範工作，讓整個信貸工作有法律保障;既保障農户的權

益同時也讓信用社得到良好的發展;建立資金的迴流機制，增加小額信貸的資金來源;建立適應農村發

展的信貸支持和創新體制;建立多層金融體系，在小額信貸領域引入競爭機制，並對小額信貸進行財政

貼息等。

小額信貸作為一種發展中的新生事務，它的許多帶有規律性的東西還需要我們在實踐中去研究、探索和

總結，讓這種新的金融解決方案更好的服務於

“

三農

”

，實現建設社會主義新農村的宏偉目標。

4

.

5

探求破解我國農村金融抑制的總策略

一、加強農村金融組織再造，完善農村金融服務體系。首先要完善農村合作金融。農村信用社要通過

改革真正成為社員入股、主要為社員服務的農村合作金融組織，着力完善產權和法人治理結構，強化內

部管理和自我約束，牢固樹立為

“

三農

”

服務的宗旨。其次是扭轉農業銀行近年來出現的

“

離農

”

傾向。將農

業銀行的業務重心定位於縣域經濟，發揮其支持農業的傳統優勢。其三要擴充政策性銀行的服務功能。

改變目前農業發展銀行只負責國家糧棉油收購貸款管理的經營定位，拓展其業務範圍，開辦農業綜合開

發、農村基礎設施建設、農業科技和扶貧等貸款業務，增加支持農業和農村發展的中長期貸款等開發性

金融業務。再次儘快設立縣域郵政儲蓄銀行並對其功能加以準確定位，將抽取的農村資金通過郵政儲蓄

銀行的貸款業務向農村迴流。最後應該引導規範民間融資，使其與農村正規金融形成互補效應和競爭格

局，並適度放寬農村金融市場的准入條件，積極培育

“

只貸不存

”

的農村小額貸款機構。

二、改革和創新信貸管理體制，加大農業資金投入的力度。改革商業銀行授權授信方式，適當下放基

層行、社信貸審批權限，減少審批環節，簡化信貸手續，加大涉農信貸支持範疇;改進信貸責任追究制

度，將信貸員的權、責、利緊密掛鈎，激發信貸員培植和挖掘新的涉農客户資源;適當提高小額農貸授

信額度;根據農村經濟自然生產週期和貸款用途適當延長支農貸款的期限，使貸款期限與農業生產週期

相一致;在擔保機構上，既要鼓勵政府出資的各類信用擔保機構和現有商業性擔保機構開拓農村擔保業

務，還要積極探索市場化的路子，吸引民間資本進入農村擔保領域。

三、建立農村資金反哺迴流機制，完善農村投融資體制。要逐步建立銀行資金反哺迴流機制。我們可以

借鑑西方發達國家的做法，以法律形式明確規定設在農村的所有金融機構必須將一定比例的資金投放到

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當地。特別是建立郵政儲蓄迴流機制，對郵政儲蓄資金按比例用於支農信貸投入，推進郵政儲蓄機構與

農信社或農發行大額協議存款制度，將資金交由農信社或農發行投入農業或農村地區。同時中央銀行要

強化

“

窗口指導

”

職能，

運用再貸款、

再貼現等貨幣政策工具及時為向涉農部門提供金融資源的金融主體提

供低利率再貸款和再貼現資金，擴大中央銀行支農再貸款規模和對象，以緩解農村金融部門政策性支農

資金的匱乏

[7]

。

5

結束語

發展農村金融依然要重視政府與市場兩方面的作用，

在充分發揮市場在農村金融中的基礎性作用的同時，

政府提供重要的法律保障來維護農村金融的信用和保證契約得以有效地執行。

本文認為：根據新農村建設的需要，對農村金融組織架構進行改革和重新定位，建立由政策性金融、商

業性金融、合作性金融和民間金融等多元化金融機構組成的，功能完善、分工合理、立足

“

三農

”

、適度競

爭、產權明晰、監管有力的新型農村金融體系。農村信用社具有適應農村環境的特殊優勢，必須在進一

步完善農村生態環境的前提下充分發揮其為

“

三農

”

服務的主體功能，

要致力於促進農村信用社的改革與發

展。同時採取有力措施推動郵政儲蓄在農村吸儲的資金迴流，結合農村保險的推出吸引商業性金融參與

農村金融活動