社會保障工作計劃大綱

控制人口數量，穩定就業形勢，完善社會保障體系，既是促進我國經濟社會持續快速健

康發展，向社會主義現代化目標穩步邁進的基本條件，也是我國深化改革，保持社會穩定和

國家長治久安的一項根本性任務。從新世紀開始，我國將進入全面建設小康社會，加快推進

社會主義現代化的新的發展階段。在這個關鍵時期，如何為經濟社會的快速發展和體制改革

的進一步深化創造比較寬鬆的社會環境，是一個涉及處理好改革、發展、穩定三者關係的重

大基礎性問題。

在我國經濟社會發展進程中，人口、就業和社會保障三個領域的問題相互制約、相互影

響，始終存在着緊密的內在聯繫。人口過多是我國諸多經濟和社會問題產生的根本原因之一，

人口數量的持續增長，造成與資源、環境的矛盾日益突出，對可持續發展戰略形成挑戰。勞

動適齡人口的不斷增加導致勞動力供求矛盾突出，就業形勢嚴峻，影響了人民生活水平的提

高，加劇了收入差距的擴大。人口老齡化的加速發展又進一步加大了社會保障的支付壓力，

對經濟社會的發展產生深刻影響。社會保障制度不健全，不但對社會穩定構成威脅，而且阻

礙了經濟體制改革的不斷深化和經濟結構的加快調整。人口、就業和社會保障是我國現代化

建設過程中必須長期面對的重大難點問題。因此，要以人口問題為出發點，從宏觀調控的角

度對人口、就業和社會保障統籌規劃，繼續控制人口數量，提高人口素質；進一步改善就業

結構，擴大就業空間，形成以市場為導向的就業機制；重點深化社會保障體制改革，加快社

會保障體系建設，基本滿足城鄉居民多層次保障需求。

本規劃的核心內容是在控制人口增長的前提下，着重闡述“十五”時期穩定就業形勢、

完善社會保障體系的方針、目標、主要任務以及相應的政策措施。

本規劃的規劃期為XX年至XX年。

一、主要成就、面臨的嚴峻挑戰和有利條件

新世紀初，發展變化的國際國內形勢，對我國人口、就業和社會保障帶來了新的機遇與

挑戰。

（一）“九五”的主要成就

在黨的xx大精神指導下，經過全國人民的共同努力，我國人口控制、就業和社會保障

制度改革工作，基本完成了“九五”計劃確定的目標與任務。

1 、人口過快增長得到有效控制，人口再生產類型發生歷史性變化。“九五”期間，計

劃生育政策進一步得到落實，計劃生育率穩步提高，晚婚、晚育、少生優生的婚育觀正在形

成，婦女總和生育率已降至更替水平以下。“九五”期間淨增加6000萬人，年均人口自然增

長率為9.69‰，XX年末全國大陸總人口可控制在12.7億以內。1998年人口自然增長率首次

降到10‰以下，人口再生產實現了低出生、低死亡、低增長類型的歷史性轉變。

2 、就業規模繼續擴大，勞動力市場機制初步形成。“九五”期末全國從業人員達到7.12

億人，五年城鎮新增加就業3560萬人。國有企業富餘人員問題得到初步解決，在經濟結構調

整中下崗的國有企業職工近50% 實現了再就業，城鎮登記失業率控制在3.1%. 就業結構不斷

改善，第一產業從業人員佔全國從業人員的比重首次降到50% 以下，實現農村勞動力向非農

產業轉移3000萬人，第三產業從業人員所佔比重穩步增長，由1995年的24.6% 上升到27%.勞

動就業制度改革取得進展，企業自主用人、勞動者自主擇業的市場就業機制初步形成。

3 、社會保障制度改革取得重要進展，社會保障體系初步建立。“九五”期間，社會保

障各項改革措施穩步推進，保障體系建設步伐加快，社會保險管理體制和運行機制的改革不

斷深化。國務院相繼出台了城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險等方面的條例

和決定，進一步擴大了社會保險覆蓋面，規範了基本養老保險和基本醫療保險社會統籌與個

人帳户相結合的模式。“九五”期末，城鎮職工參加基本養老保險、基本醫療保險和失業保

險的人數分別達到10448 萬人、4332萬人和10408 萬人。加強了社會保險基金的管理和徵繳

力度，提高了三條保障線標準，基本做到了“兩個確保”工作。國有企業下崗職工95% 以上

進入了再就業服務中心，90% 以上的人領到了基本生活費；3000多萬企業離退休人員基本按

時足額領到了基本養老金。基本上實現了養老金社會化發放。社會救濟制度進一步完善，

《城市居民最低生活保障條例》的出台，進一步擴大了社會救濟覆蓋面，使這項工作走上規

範化、法制化的管理軌道。全國城市已全部建立了城市居民最低生活保障制度。社會福利事

業進一步發展，社會化進程逐步推進。全國城鄉社會福利機構牀位數達到110.5 萬張，城鎮

社區服務中心達到8101個，社區服務設施20萬個。婦女、未成年人、老年人、殘疾人等弱勢

羣體的合法權益得到保護。

（二）面臨的嚴峻挑戰

1 、人口數量過多，仍是可持續發展的首要問題

人口問題一直是制約我國經濟和社會發展的主要因素。預計“十五”期間將增加5600萬

人左右，到21世紀40年代，人口將達到總量為15億以上的峯值。在今後相當長的時期內，龐

大的人口規模與資源、環境不相適應的矛盾將日益尖鋭。目前的低生育水平還很不穩定，各

地發展不平衡，實行計劃生育仍有相當的難度，造成人口增長過快的主要壓力來自中西部地

區。

2 、城鄉就業矛盾依然突出，結構性失業更加嚴峻

“十五”期間，我國新生勞動力供給總量將升至峯值，達到4650萬人，就業壓力將會明

顯增加。隨着我國加入wto 以及產業結構調整和企業改革步伐的加快，結構性失業問題將更

加嚴重。同時農業剩餘勞動力已有1.5 億人以上，“十五”期間估計每年還要新增加500-600

萬人，轉移農業剩餘勞動力的任務十分艱鉅。

3 、勞動力市場機制尚不完善，勞動力資源不能得到有效的開發和合理配置

我國勞動力的市場競爭就業機制尚未完全形成，城鄉之間、地區之間以及部門之間就業

政策不協調、不配套而導致的市場分割現象嚴重。户籍制度和人口遷移政策限制太多，勞動

力市場價格機制不健全，社會保障制度不完善等，阻礙了勞動力的合理流動，影響了勞動力

資源的有效開發利用。

4 、社會保障體系不健全，人口老齡化、體制改革和經濟結構調整對社會保障的壓力迅

速增大

XX年，我國已進入人口老齡化社會。這一趨勢將加速發展，XX年60歲以上的老年人

口將達到10.5％，2050年將上升到28％以上。人口老齡化對社會保障，特別是對基本養老保

險和基本醫療保險的壓力在迅速增大。“十五”期間，結構性失業、企事業單位富餘人員的

消化以及城鎮貧困現象等許多影響社會穩定的問題將更加突出，社會保障體系建設的任務十

分艱鉅。目前我國各類社會保障事業發展不協調，滯後於經濟和社會發展的需要。一是對社

會弱勢羣體的保障程度低；二是保障體系建設相對滯後；三是農村基本保障工作薄弱，農村

養老、醫療和貧困人口救濟問題突出。

5 、社會保障資金缺口較大，社會保險基金管理不規範

在社會保險體制轉換過程中，單獨依靠徵繳的基本養老保險費已難以滿足日益增長的基

本養老金支付需求。主要問題是：基本養老保險基金當期收不抵支，社會統籌基金佔用個人

帳户基金，直接影響了個人帳户的積累；社會保險基金的互濟功能沒有充分體現，省級統籌

沒有嚴格實施，社會保險基金沒有資金積累，中央調劑能力有限；社會保險基金運營手段和

保值增值機制尚未建立；基金徵繳困難，企業欠費問題嚴重等等。

（三）有利條件

在充分認識人口、就業和社會保障面臨嚴峻挑戰的同時，“十五”期間控制人口增長，

穩定就業形勢和完善保障體系也存在很多有利條件和良好機遇：

1 、我國實行計劃生育20年來，逐步形成了適合我國國情的計劃生育政策，控制人口數

量、提高人口素質的基本國策已深入人心。計劃生育的工作機制和有利於實行計劃生育的利

益導向機制正在形成，基層服務網絡初步建成，全國生育水平開始降到更替水平以下，計劃

生育工作已步入良性發展軌道。這為新時期人口與計劃生育工作的深入開展創造了有利條件。

2 、隨着我國社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，市場導向的就業機制正在逐步

形成，勞動力市場建設初具規模，這為進一步解決就業問題打下了較好的基礎。“十五”期

間，我國經濟的持續快速增長以及城市化、西部大開發戰略的實施也為緩解就業壓力提供了

契機。

3 、目前，我國社會保障體系已初步建立，有關法律規章建設步伐加快。xx屆五中全

會明確提出了建立獨立於用人單位之外的社會保障體系的要求，社會保障制度改革的方向和

籌資渠道進一步明確，同時國家經濟實力的逐步增強，也為社會保障制度的改革提供了堅實

的財力基礎。當前是我國人口負擔係數較低的時期，尤其在“十五”這一關鍵時期，為我國

大力發展經濟，建立和完善社會保障體系，在老齡化高峯到來之前做好物質和制度準備提供

了機遇。

4 、社會成員對改革的承受能力和自我保障能力不斷提高。隨着社會主義市場經濟體制

的初步建立，城鄉居民市場意識和法制觀念已經基本形成，收入普遍得到較大幅度的提高，

社會成員的抗風險能力逐步增強。

5 、黨中央、國務院以及地方各級人民政府對人口、就業和社會保障工作的高度重視，

也為進一步解決人口、就業和社會保障問題提供了極其重要的保證。

二、指導方針、發展目標和基本原則

（一）指導方針

“十五”期間，我國人口、勞動就業和社會保障工作必須以鄧小平理論為指導，緊緊圍

繞保持國民經濟持續、快速、健康發展和維護社會穩定的大局，以人的全面發展為中心，堅

持計劃生育的基本國策，實行更加積極的促進就業政策，完善社會保障制度體系，切實保護

廣大人民羣眾的切身利益，促進社會公平，為改革開放和社會主義現代化建設創造穩定的社

會環境。

（二）發展目標

1 、有效控制人口規模，穩定低生育水平，提高出生人口素質。“十五”期末，全國總

人口控制在13.3億以內，五年新增人口5600萬人，人口年平均自然增長率不超過9 ‰。出生

人口素質明顯提高。

2 、努力保持就業規模穩定增長，進一步改善就業結構，抑制失業率上升，基本形成市

場導向的就業機制。“十五”期間，全國新增城鎮就業4000萬人，轉移農業勞動力4000萬人，

城鎮登記失業率控制在5%以內。到“十五”期末，三次產業就業結構調整為44：23：33，勞

動者素質得到進一步提高，建立起機制靈活、基本完善的勞動力市場體系。

3 、加速推進社會保障體系建設。加快城鎮社會保障制度建設，基本建成獨立於用人單

位之外、資金來源多元化、保障方式多層次、保障制度規範化、管理服務社會化的有中國特

色的社會保障體系。在農村，以多種醫療保障辦法建設為先導，積極探索與社會主義市場經

濟體制和經濟發展水平相適應的基本保障體系。城鎮各類社會勞動者逐步納入社會保障體系。

“十五”期末基本養老保險、基本醫療保險和失業保險覆蓋法規規定的所有用人單位和勞動

者。社區服務中心數達到9600個，社會福利牀位數達到180 萬張。

（三）基本原則

1、政府主導，社會參與

人口、就業和社會保障工作作為政府的最重要的職責之一，要充分發揮政府的主導作用，

加強各級政府相應的調控管理能力。要堅持依靠廣大人民羣眾的積極參與，調動企業、個人

的積極性，積極發揮社會團體、中介組織的作用，提高社會成員在政府指導和幫助下，自我

管理和互助互濟的能力。

2、改革創新，完善制度

通過體制改革和制度創新，引入市場化、社會化運行機制，健全相關的社會基本制度，

加強法制建設，規範政府、企業和個人的行為，形成統一、完善的社會保障體系和市場導向

的就業機制。

3、適應國情，突出重點

堅持生產力為標準，正確處理好長遠利益和近期利益的關係，處理好改革、發展、穩定

之間的關係。在控制人口、促進就業、建立社會保障和社會服務體系時，必須要同國家、各

地區的經濟發展水平和實際情況相適應，必須考慮國家和企事業單位的承受能力，集中力量

解決人民羣眾的基本需求和維護社會穩定面臨的重大問題。

三、人口控制的主要任務和政策措施

（一）主要任務

繼續堅持計劃生育的基本國策，穩定現行計劃生育政策，把工作重點放在農村特別是中

西部地區，加強對流動人口的計劃生育管理。進一步落實“三為主”（以宣傳教育、避孕、

經常性工作為主）的工作方針，建立依法行政、村民管理、優質服務、政策引導、綜合治理

的計劃生育管理機制。穩定低生育水平，提高出生人口素質。大力提倡優生優育，提高計劃

生育和生殖健康服務的能力和水平，推動不同地區人口與計劃生育工作的均衡發展。

（二）政策措施

1 、繼續實行黨政領導責任制。堅持和完善人口與計劃生育目標管理責任制，各級黨委

和政府主要領導要親自抓、負總責。要從全局和戰略高度認識和解決人口問題，把人口與計

劃生育工作擺到可持續發展的基礎位置，堅持不懈地把人口與計劃生育工作抓緊抓好，確保

未來人口與計劃生育目標的實現。

2 、制定有利於農村計劃生育家庭的社會經濟政策。各級政府部門要採取小額貸款、項

目優先、科技扶持、政策優惠等措施，幫助計劃生育農户增加經濟收入。優先保障計劃生育

貧困户的基本生活需求，解決現實困難，提高社會經濟地位。研究制定農村獨生子女户和雙

女户父母養老保障的有關政策，切實落實對計劃生育家庭的各種獎勵優惠措施，解除羣眾實

行計劃生育的後顧之憂。

3 、建議制定《人口與計劃生育法》。加快人口與計劃生育國家立法進程，逐步建立健

全人口與計劃生育法制體系，把人口與計劃生育工作納入法制軌道。加強法制宣傳，增強幹

部羣眾的法律意識，提高依法行政水平，充分發揮羣眾監督和輿論監督作用，切實維護羣眾

的合法權益。

4 、加強計劃生育服務能力建設。繼續加強中西部貧困地區計劃生育技術服務設施和能

力建設，充分利用現有衞生技術服務資源，儘量共享現有人員和設備，鞏固和發展服務網絡，

改善服務條件。積極培訓和充實基層技術服務人員，滿足羣眾避孕節育、生殖健康和優生優

育需求。城市要積極發揮社區的管理服務功能。建立以現住地為主的流動人口計劃生育綜合

管理機制。

“十五”期間，以預防農村地區高發先天性疾病為重點，逐步形成覆蓋重點地區的出生

缺陷干預網絡，全面推進優生優育工作，使我國出生缺陷發生率在現有水平上明顯下降。

5 、加快人口和計劃生育信息化建設，提高管理和服務水平。建立全國人口和計劃生育

系統信息網，及時準確地掌握婦女節育生育狀況，提高計劃生育管理和服務水平。

四、促進就業的主要任務和政策措施

（一）主要任務

1、努力促進就業增加，緩解結構性失業矛盾

繼續保持經濟的快速增長，最大限度地創造新的就業機會，基本滿足城鄉勞動適齡人口

的就業需求。廣開就業門路，大力發展勞動密集型產業和企業，將第三產業、中小企業和非

公有制經濟作為今後擴大就業的主要渠道。通過調整產業結構、加快城市化進程和強化提高

勞動力素質，改善勞動力就業結構，提高就業彈性和就業容量，有效減輕結構性失業壓力，

促進農業剩餘勞動力轉移。

2 、進一步發展完善勞動力市場，促進勞動力合理流動立足於提高勞動力資源的配置效

率，積極促進勞動力流動，建立基本統一、規範的勞動力市場體系，完善政府對勞動就業的

管理手段和相應的法律規章，進一步深化改革勞動人事和户籍管理制度，調整和協調有關就

業的政策措施，充分發揮市場對勞動力資源配置的導向作用。

（二）政策措施

1、實行積極的促進就業政策，千方百計擴大就業規模

經濟增長要為擴大就業提供切實保證。“十五”期間，要繼續採取有效的宏觀調控政策，

將經濟增長速度保持在7%左右，全國新增城鎮就業4000萬人，以基本滿足新生勞動力的就業

需求，併為擴大就業拓展更大空間。

依靠發展第三產業提高就業增長彈性。要採取切實可行的政策措施，積極發展就業容量

大、社會需求迫切的教育培訓、社區服務、旅遊業等為重點的第三產業，努力促進勞動力需

求的增長，不斷提高第三產業從業人員佔全部從業人員的比重，充分發揮第三產業增加就業

容量的巨大潛力。

確立中小企業和非公有制經濟作為擴大就業的主渠道地位。採取放寬市場準入限制、税

率優惠、建立投融資渠道等有力措施，積極促進中小企業和非公有制經濟發展壯大，使之真

正成為吸納勞動力就業的主要載體。要制定和落實優惠政策，鼓勵企業增加用工和勞動者創

業，促進下崗失業人員再就業。

以實施“走出去”開放戰略帶動就業增加。努力開拓國際勞務市場，加強國家之間的勞

務合作關係，繼續擴大工程承包、遠洋運輸等傳統勞務輸出項目。鼓勵具有比較優勢的產業

和企業向境外轉移或投資、舉辦經濟實體，帶動勞動力就業。有組織地開展各類專業人員的

勞務輸出。

2 、實施兩大發展戰略，促進農業剩餘勞動力轉移

通過實施城鎮化戰略加快農村勞動力的開發利用。堅持城市發展多元化的方針，發揮大

城市的聚集和擴散效應，引導鄉鎮企業發展和小城鎮建設相結合，積極促進農村勞動力向城

鎮第二、三產業轉移。同時，改革相關制度和調整相關政策，合理、有序地實現人口城鎮化。

實施西部大開發戰略要與就業目標緊密結合。在制訂開發規劃和實施開發項目時，必須

作出對當地勞動力的使用安排計劃。進一步擴大以工代賑的規模，將扶貧和就業有機地結合

起來。對生產生活條件惡劣和生態環境保護地區，要實行經濟補貼和移民並舉措施，為農業

剩餘勞動力開闢新的就業途徑。

繼續發揮第一產業作為農業剩餘勞動力蓄水池的作用。加快農業和農村經濟結構調整，

發展農業產業化組織，加強農業社會化服務體系建設，引導調整鄉鎮企業結構，保護和調動

農民的生產經營積極性，擴大農村經濟吸收農業剩餘勞動力就業的能力。

3、建立統一、規範的勞動力市場，完善就業服務體系

統籌規劃和調控全國城鄉勞動力就業，取消各種限制勞動力合理流動的政策規定，促進

勞動力在城鄉之間、地區之間的有序流動。“十五”期間，通過改革户籍制度和社會保障制

度創新，在東部有條件的省市或經濟比較發達的地區，逐步推進城鄉勞動力市場一體化。通

過建立和完善統一的社會保障制度，深化勞動就業制度改革，取消社會從業人員之間的不同

“身份”，消除不合理市場分割現象，儘快統一城市勞動力市場。

建立勞動就業登記制度，進一步改革勞動工資制度。社會成員就業必須登記，確定唯一

社會保障號碼，建立個人工資帳户和社會保障帳户。逐步建立和完善勞動力市場工資指導價

位制度。

實現職工勞動報酬和福利的工資化、貨幣化，改進政府對企業工資管理的調控手段，促

進勞動力市場價格機制的形成。完善和規範勞動就業服務體系。加強勞動力市場載體建設，

建立覆蓋全國主要城市的勞動力管理與服務信息網絡和勞動力供求狀況的信息分析發佈制度。

努力改善公共職業介紹機構的服務，實現職業介紹機構網絡化、現代化，提高服務機構人員

的專業化水平，促進民營職業介紹機構的健康發展。制定勞動力市場管理和職業介紹、職業

指導、勞動事務代理等就業服務制度和標準，規範勞動者、企業和社會中介組織的市場行為。

4 、全面提高勞動者素質，實行靈活的就業形式

採取就學替代就業措施。大力發展非義務教育，進一步擴大高等教育和高中階段教育的

招生規模。全面推行勞動預備制度和勞動就業准入制度，對新生勞動力、下崗失業青年強化

職業教育和職業培訓。力爭通過增加大學、高中招生數量和就業前培訓，提高文化和技能素

質，使當年大部分勞動適齡青年延遲就業。

加強在職培訓和再就業培訓。推行職業資格證書制度，強化再就業培訓工作，對下崗失

業人員實行免費培訓。重視開展對農村勞動力的職業技術培訓，逐步形成完善的農村職業培

訓體系。

實行靈活的就業形式。引導勞動者轉變就業觀念，採取非全日制、臨時性、階段性和彈

性工作時間等多種靈活的就業形式，提倡自主就業。改革和落實帶薪休假制度。

五、深化社會保障體制改革，加快社會保障體系建設

（一）主要任務　

1 、加快社會保障制度改革，健全多層次社會保障體系

政府要加強宏觀調控和政策引導，發揮市場和社會各方面在社會保障體系建設中的積極

作用，努力構築覆蓋全社會的多層次社會保障安全網。一是以深化城鎮職工基本養老、基本

醫療和失業保險制度改革為重點，在試點的基礎上擴大改革實施範圍，推進各項制度建設，

基本建立統一、規範、完善的社會保險制度體系。二是完善社會救濟、社會互助、優撫安置

和社會福利政策，切實維護婦女、未成年人、老年人和殘疾人的合法權益；加強對社會低收

入羣體的保障和救助，確保城市居民最低生活保障制度的落實。三是改善政府的宏觀調控，

健全社會保障法律法規，建立信息網絡系統，提高管理水平和工作效率，保證社會保障制度

改革的順利實施。四是大力加強社區建設，鼓勵社會各方面積極參與社區建設，實現社會保

障管理服務的社會化，切實減輕企業的社會負擔。五是推動農村基本保障體系建設，在健全

初級衞生保健服務體系和以家庭養老為主的基礎上，探索市場經濟條件下適合農村不同地區

的各種保障形式，滿足廣大農民的基本保障需求。

2 、改進籌資方式和運營機制，保證社會保障基金的平穩運行和有效積累

要進一步強化對社會保障基金的調控和監管，基本形成規範操作、高效運行的社會保障

基金收支體系。通過深化改革，統籌安排，開源節流，採取盤活存量、擴大增量的多種籌資

辦法，建立可靠穩定的社會保障基金籌資機制。調整財政支出結構，增加必要投入，充實保

障基金，在確保當期支付的基礎上逐步解決基本養老保險個人帳户積累問題，合理調整繳費

率和替代率水平。改進社會保障基金運營手段，提高運營效率，實現保值增值。加強對各級

社會保障基金的監管，規範收、支、管、投各環節的監督制約機制，促進社會保障體系穩定、

健康和有序運行。

（二）政策措施　

1 、以加強制度建設為核心，改革完善社會保險體系

完善城鎮企業職工基本養老保險制度。要在制度規定範圍內的各類用人單位全面建立起

統一的基本養老保險制度。繼續完善社會統籌與個人帳户相結合的養老保險模式，實行統籌

基金與個人帳户基金分帳管理，在保證離退休人員基本養老金支付的基礎上，逐步做實個人

帳户，確保基本養老保險制度的穩步實施。根據居民生活費用價格指數和在職職工工資增長

情況，規範基本養老金的調整機制，準確核定繳費基數，合理控制替代率水平。推動基本養

老保險在全國範圍內實現省級統籌。

儘快健全城鎮職工基本醫療保險制度。全面推進基本醫療保險制度改革，基本醫療保險

制度實行社會統籌和個人帳户相結合。要健全費用分擔機制，改進支付方式。逐步建立多層

次的醫療保障體系。研究制定職工大額醫療費用和國家公務員醫療補助辦法，妥善解決基本

醫療保險最高支付限額以上的醫療費用；建立社會醫療救助制度。同步推進醫療保險制度、

醫療機構和藥品流通體制改革，用比較低廉的費用，提供比較優質的醫療服務。提高衞生資

源利用效率和服務水平。

進一步完善失業保險制度。全面貫徹落實《失業保險條例》，依法擴大失業保險覆蓋範

圍。加強失業人員的職業培訓和再就業工作，繼續實行鼓勵失業人員自謀職業的政策支持和

税收優惠。做好下崗職工基本生活保障與失業保險的並軌工作，逐步取消再就業服務中心，

同時作好與其他社會保障制度的銜接工作。

完善機關事業單位社會保險制度。對國家機關公務員和按公務員管理的事業單位人員，

要逐步實施基本養老保險制度改革；已改製為企業的事業單位按城鎮企業職工基本養老保險

制度執行；由財政部分撥款事業單位的養老保險制度另行制定。機關事業單位要按照國家的

統一規定，參加所在地區的基本醫療保險。

穩步推進工傷保險和生育保險制度的試點和改革。逐步建立和完善城鎮職工工傷保險制

度和生育保險制度，切實保障工傷職工和生育女職工的基本權益。

2、規範和強化城市居民最低生活保障制度，積極發展企業補充保險和商業性保險

城市居民最低生活保障制度要覆蓋家庭成員人均收入低於最低生活保障線的所有貧困人

羣。要按照當地維持城市居民基本生活所必需的費用，合理確定並逐步提高保障標準。嚴格

進行家庭收入調查，規範申請、評審和發放最低生活保障金程序，使經濟轉軌過程中的弱勢

人羣得到最低生活保障。

鼓勵有條件的企業為職工建立企業年金和補充醫療保險，探索建立企業年金和補充醫療

保險的管理方式以及保值增值機制。對企業實行企業年金和補充醫療保險的給予適當的税收

優惠。商業保險要增加服務項目和服務範圍，提高服務質量，滿足經濟狀況較好的單位和人

羣的高層次保障需求。

3 、加快社區建設，推動社會保障社會化

要改變傳統的單位福利體制，剝離用人單位承擔發放社會保險金和管理社會保障對象的

社會性職能。離、退休人員、失業人員與用人單位脱鈎後，社會保險金由銀行、郵局代發，

人員由社區統一管理。做好退休人員、失業人員社會保險關係的管理、接續和轉移工作。建

立真正獨立於用人單位之外的社會化保障體系。

建立新的社區管理與發展模式，明確社區職能定位，合理劃分社區範圍，加快社區組織

與設施建設，改善和提高基層的管理能力和服務水平，充分發揮社區在實現社會保障管理服

務社會化中的作用。健全社區服務網絡，逐步完善就業指導、醫療保健、文化娛樂等設施。

政府要通過政策扶持和引導，調動、吸引社會力量積極參與社區服務設施建設，採取委託經

營、購買服務、合作管理等方式，推進社區服務的社會化、產業化和市場化。為緩解人口老

齡化壓力與社會養老能力不足的矛盾，在人口老齡化嚴重地區要重點加強養老服務設施建設。

4 、探索多種保障形式，推進農村基本保障體系建設

進一步健全農村初級衞生保健體系，以農村衞生體制改革為動力，積極探索和完善農村

合作醫療等醫療保障辦法，因地制宜地確定農村醫療保障方式，逐步提高醫療保障水平。為

實現人人享有初級衞生保健的目標，以農村貧困地區為重點，加強農村衞生基礎設施建設，

重點扶持西部地區辦醫條件嚴重落後的國家扶貧開發工作重點縣的縣醫院和中心鄉衞生院建

設。堅持以家庭養老為基礎，在比較發達的地區和鄉鎮企業，以農民自願為原則，鼓勵參加

商業保險，探索多種形式的補充社會保險。要妥善解決城鎮化進程中社會保障政策的適用與

銜接問題。對進入城鎮就業的農民工，要按照有關規定參加相應的社會保險。發展農村敬老

院，進一步完善“五保”供養制度。繼續貫徹扶貧攻堅戰略，加大開發式扶貧、科技扶貧力

度，保障最低收入農民的基本生活。

5、擴大社會保障資金來源，提高基金運營能力和積累水平

建立可靠、穩定的多渠道籌資機制。一是加大社會保險費徵繳力度，保證當期保險費收

入，結算方式上必須全額繳撥；二是中央和地方各級財政要調整財政支出結構，提高社會保

障支出比重；三是結合國有經濟結構的戰略調整，變現部分國有資產；四是擴大彩票發行規

模，按收入比例提取保障基金；四是將現有部分税種收入專項用於社會保障基金，也可以適

時開徵專項使用的新税種或附加税、發行長期國債等。通過以上辦法在保證到期支付的同時，

確保個人帳户的有效積累。

提高基金運營效率和投資收益率。通過招標委託有資信的專業性金融機構具體經營保險

基金，隨着資本市場的逐步完善，要適時開拓新的投資領域；提高規範運營效率，實現保值

增值，使基金運行步入良性循環。

6 、健全社會保障宏觀調控和監督體制，保證社會保障制度改革的順利實施

要加強對社會保障制度改革的統一領導和組織實施。國務院組成社會保障宏觀協調機構，

根據經濟和社會發展狀況以及改革目標，協調各有關部門研究制定社會保障體系發展的中長

期規劃、社會保障信息系統建設標準、社會保障總量調控指標等政府幹預目標以及實施方案，

做好政策配套和部門銜接工作，統一解決重大的政策性問題。

加強全國社會保障基金及其理事會對基金的規範管理，根據國務院確定的職責，在現行

政策法規基礎上制訂管理條例，依據條例管理資金籌措，監督基金運行，向社會公佈基金財

務狀況。嚴格落實基本養老保險基金省級統籌，充分發揮省級統籌對本地區基本養老保險基

金收支運行的調劑和引導作用。

規範監督制約機制。加強行政監督和社會監督，明確相關機構的職能定位與合理分工，

強化對社會保障政策執行情況和各級社會保障基金收、支、管、投的全過程監管，嚴格依法

運作，確保公開、透明、安全和高效，使監督制約機制規範化和制度化。

7、加強法制和信息技術支持，改善社會保障體系建設的基礎環境

建議抓緊制定並實施《社會保險法》，規範社會保險法律關係和各類法律主體行為，強

化社會保險制度的法律地位。通過法律手段，擴大社會保險覆蓋範圍，加大社會保險費徵繳

與基金監管力度，規制保險基金運營模式，防範可能的政策風險和制度風險。加強執法監督，

依法制裁拒繳、挪用、侵佔社會保險金等違法行為。

加快社會保障管理信息系統建設。在充分利用現有資源的基礎上，建立覆蓋全國的社會

保障信息網絡，把社會保障對象的基本情況以及各類資金的繳納、記錄、核算、支付、查詢

服務等納入系統管理，保證信息的準確與完整。信息網絡建設要由中央政府制定統一規劃方

案和建設標準，各地政府分步組織實施，實現全國聯網，提高社會保障工作的現代化管理與

服務水平。

8、發展其他社會保障事業

繼續發展社會福利、優撫安置和社會互助等社會保障事業。大力發展慈善機構，鼓勵社

會互助和各種形式的志願活動。建立相應的支持機制和優惠政策，不斷完善社會保障服務體

系。貫徹落實婦女、兒童發展綱要，切實保障婦女、未成年人合法權益。加強殘疾人事業，

幫助殘疾人康復、就學和就業，創造殘疾人平等參與社會生活的條件。