社區服務:內涵及屬性之再思考

論文關鍵詞:社區服務　公益性　商業性

論文摘要:社區服務應具有公益性和商業性雙重屬性，商業性並不排斤公益性。要實現公益性和商業性的平衡，國家監管至關重要。因此，必須明確社區服務的領導體制和工作機制，強化分類管理和分類指導的要求並建立健全的監督管理體制。

“社區服務”這一概念從其在我國誕生和使用之日起，就因理論表徵上的缺失和實踐歸屬上的模糊而存在先天不足的缺陷m，從而導致理論研究中價值引導的混亂和實際運作中的盲目性和低效率。鑑於此，有必要對社區服務的內涵及屬性等基本問題進行深入討論並取得共識以指導社區服務實踐。

社區是社會的細胞和縮影，社區服務是現代社區最基礎、最重要的社會功能。作為工業化進程的產物，社區服務發端於19世紀80年代的英國， 20世紀、30年代以後逐漸納人一些國家和地區政府的公共福利政策範疇，並用“社會服務”、“社區照顧”、“兒童及青少年照顧”、“老人照顧”等相應詞彙指代一些機構在社區內開展的服務、由社區提供的服務或政府與個人等為了社區發展所提供的服務，在我國、‘牡區服務”作為一個相對獨立的概念，形成於20世紀即年代，由最初探索社會揭利社會辦向社會生活更廣泛的領域拓展和延伸，其發展的基本維度是圍繞政府職能由“統治”到“治理”的理論和實踐的嫂變而展開的。

社區服務誕生之初，就面臨着穩定資金來源、拓寬融資渠道是按照商業化還是福利化運作的激烈爭議，這種爭論源自於對社區服務的性質是公益性還是產業性的不同理解，由此形成了兩種相互對立的觀點，第一種觀點是以學者徐永祥為代表的對社區服務本質的一元化理解，認為“社會服務以福利性、公益性為內核，不存在脱離或凌駕於福利性或公益性服務之上的社會服務。”第二種觀點是以國務院和民政部發布的各項與社區服務相關的文件為代表的多元主義理解，從1987年在民政部主持召開的大連市民政工作現場座談會上首次提出社區服務的設想，到aoo6年國務院下發的《關於加強和改進社區服務工作的意見》，均認為社區服務具有雙重屬性，“既是一項事業，又是一種產業，作為事業，是不以營利為目的的專業型社會服務，作為產業，是一種特殊的第三產業，其特殊性主要表現在社會福利屬性上，開展社區服務必須以維護和保障社區特殊困難羣眾和大多數居民的基本生活權益為出發點，強調其社會福利屬性，堅持把社會效益放在首位，防止為了片面追求經濟效益而犧牲社會效益。”生述兩種爭論的焦點在於商業化與公益性是否可以兼容、並存的問題。

雖然不同學者對“社區服務”概念的理解呈現差異，但並不妨礙人們對社區服務價值與目標形成的共識，即社區服務是指政府、社區居委會以及其他各方面力量直接為社區成員提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務，其價值目標在於努力實現社區居民“困有所助、難有所幫、需有所應。”筆者認為，社區服務作為一個紛繁複雜的事物，應從多層次角度去剖析它的性質，為了實現社區服務的價值目標，對社區服務的屬性作二元化界定更有利於社區服務事業的發展。社區服務應由社區公共服務和社區商業服務兩部分構成，社區公共眼務由社區就業服務、社會保障服務、救助服務、衞生和計劃生育服務、文化、教育、體育服務、流動人口管理和服務，社區安全服務等內容構成，其性質帶有公益性，應屬無償服務;社會各方面力量利用閒置設施、房屋等資源興辦購物、餐飲、就業、醫療、廢舊物資回收等與居民生活密切相關的便民利民服務則屬盈利性的商業服務。社區服務不僅具有公益性也具有商業性，商業性並不排斥公益性，在某種意義上，商業性可以成為公益性發展的必要手段。

第一，公益性是否排斥商業性?公益性的兩大特點就是具有公平性和普惠性，讓社會公眾普遍感到自己從中受益才是真正的公益性。公益性與商業利益並不矛盾，社區服務模式應融合公益性與商業性這雙重屬性，在二者之間找到一個平衡點。在市場經濟體制下，雙重屬性呈現出種種不同的作用狀態:一是各自獨立地在不同領域起作用，例如多元化的社區服務主體中一些部門主要從事具有公益性的服務活動;另一些部門則實現企業化運行方式。二是兩種屬性相互滲透、交融在一起發揮作用，公益性目標和經營性目標同時兼顧。三是兩種屬性作用的互相排斥與矛盾，這在現實生活中是大量存在的。由於公益性與經營性結合程度不同，應實行不同的管理模式。西方發達市場經濟國家對於既有經濟職能，還承擔着社會職能，既有經營性目標，也有非經營性目標，既生產競爭性產品，又提供公共產品和公共服務的機構，往往實行特殊法人制。這種做法對我們也有啟示作用。公益性與商業性平衡的關鍵在於國家的有力監管，維護社區公共服務部分的公益性，是政府的責任，同時也是行業經營者的職責。

第二，從社區服務這一概念產生的社會歷史背景來看，在單位制消解、總體性社會格局解構的進程中，社區服務的內涵日益超越了單純“福利性”侷限，而帶有廣泛的商業性特點。目前，我國已有5億多人生活在城鎮社區，城鎮化的比率已達43%。這其中包括4400萬65歲以上的老年人、2600萬已經移交社區管理的企業退休職工、2200萬城市貧困人口和1400萬下崗失業人員。岡隨着我國經濟成分、生活方式、社會組織形式和就業形式的日益多樣化，越來越多的“單位人”轉為“社會人”，大量退休人員、下崗失業人員和流動人員進人社區，社區居民羣眾的物質、文化、生活需求日益呈現出多樣化、多層次的趨勢，經濟社會的發展和居民羣眾的多方面需要給社區服務提出了新的更高的要求。社區作為公共管理的典型場域，社區建設的基本職能就是要滿足社區居民作為社會人的基本需求。喊市社區居民的實際需要是社區服務兩重性存在的根本內驅力，政府缺乏足夠的財政資金以支持社區服務項目的展開，單純依靠公共服務無法滿足社區居民的個性需求，必須以商業性、社會性服務為有益的補充。

第三，從社區服務實踐來看，商業性與公益性的結合狀況是影響社區服務實效性的重要因素。目前社區服務的項目和內容已基本涵蓋廣大居民物質生活和精神生活的各個領域，服務內容由10多項發展到200多項，服務對象包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、青壯年和優撫對象、駐社區單位等各類羣體，社區居民需求得到不同程度的滿足。但社區服務工作中存在的與居民需求不相適應、功能定位不準、相關政策滯後、規劃協調不夠、社會化和市場化程度低等問題依然十分突出，與城市經濟社會發展的新形勢、新任務不相適應，主要表現在一是發展狀況與居民的需求不相適應，二是功能定位不準，在工作任務上沒有將社區服務進行詳細劃分，在社區服務宏觀政策制定上缺乏分類指導，使政府和社區組織在實際工作中包攬了許多應由市場提供的服務項目，從而削弱了政府在社區服務中的引導、規劃、公共服務和監督管理上的功能發揮，工作取向出現混淆，也影響了社區服務整體效益的發揮。

既然社區服務具有商業性和公益性雙重性質，要實現社區服務效能的最大化，可以以如下工作作為突破口:

首先，要明確社區服務的領導體制和工作機制。要建立健全政府統一領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與的社區服務管理和運行機制，i21各有關部門要按照各自職能，按照社區服務的總體要求，加強業務指導和政策支持。切實解決社區服務統籌協調力度不夠、政策不完善、規劃不及時、資源經費短缺等問題，綜合運用行政、法律手段監督好、管理好社區服務，有利於形成推進社區服務的整體合力和社區服務的健康有序發展。

其次，要強化分類管理和分類指導的要求。要細分社區服務的公益性、福利性領域和商業性範疇，對社區公共服務要在資金、場所和人員上給予保證;對社區組織開展的互助性服務、志願服務和社會力量興辦的微利性社區商業服務，要給予政策和資金上的扶持;對營利性社區商業服務要強化自身發展能力，積極引導向產業化、市場化發展。實行分類管理和分類指導，既有利於保證基本的公共服務，促進社會公平，也有利於滿足不同居民羣眾的特殊需要。

再次，要加強對商業性運作的全方位監管。有力的監督是社區服務市場供給方式有效實施的根本保證。市場方式是一種利益驅動方式。在利益最大化的驅動下，市場主體可能會做出危害公共利益的行為。為了保證社區服務的福利性和公益性，政府也為了彌補自身投資的不足，出台許多鼓勵和扶持社區服務的政策，以激發全社會各種力量興辦社區服務。在這種服務產業化的思想指導下，有的城市甚至視社區服務為新的經濟增長點，過分追求社區服務的經濟效益，而置其福利性和公益性於不顧，出現了部分社區組織的權力“尋租”行為，導致社區服務中的腐敗、一些組織和個人以社區服務為幌，向掛靠機構繳納少量的管理費即從事經營活動，實際處於無照經營的狀態，偷税漏税現象嚴重等混亂現象。因此，只有建立一套健全的監管系統，才能保證市場運轉的正常進行。這個監管系統應該由社區居民監督、專業機構監督、政府職能部門及社會監督組成。l3]其中社區居民的監督應該處於主導地位，專業機構為監督提供技術支持，政府監督實施獎懲性的監督，社會監督可以營造一種社會氛圍，倡導誠信經營理念。在這種嚴密的監管體系之下，違規操作將無處遁形，社區服務市場供給模式才能良性運行。