農村低保兜底扶貧調研報告範文大綱

低保政策是黨和國家扶貧政策的重要內容，“低保政策兜底一批”是xx關於深入推進扶貧攻堅“四個一批”的重要指示。恩施州作為“老、少、邊、窮”的重點扶貧地區，低保政策兜底保障工作應在全州競進脱貧、競進小康征程中發揮更大作用。根據全州精準扶貧工作方案到2019年要實現全面脱貧，民政部門應對通過其他扶貧方式幫扶後仍難以達到脱貧目標的低保户提高保障標準和補助水平，使農村最低生活保障線與貧困線合一(以下簡稱“兩線合一”)，實現全面小康路上“不落一人”的目標。

一、全州農村低保現狀

(一)保障規模。今年全州農村低保實施了“按標施保”，截止9月底，全州農村低保共有12萬户、16.73萬人，與去年同期比較，低保户數減少38%(去年19.44萬户)、保障人減少44%(去年29.9萬人)。保障人數佔全州貧困人口(92萬人)的比例為18.18%;佔全州農村户籍人口(352萬人)的比例只有4.76%，低於全國平均水平的5%(全國農村低保4500萬人，佔户籍人口9億人的5%)，更低於全省平均水平的5.7%(全省農村低保230萬人，農村户籍人口約4000萬人)。

(二)保障標準。按標施保後，全州平均計算低保對象人月均補助水平達到117元，比上年提高了34元，增幅為41%。其中1.71萬人月均補助198元，年人均補助達到2376元;有3.99萬人月均補助161元，年人均補助達到1932元;有4.44萬人月均補助129元，年均補助達到1548元;有3萬人月均補助98元，年人均補助達到1176元;有4.1萬人月均補助75元，年人均補助達到900元。據此測算，全年保障資金需要2.5億元。

(三)保障效果。一是保障對象更加精準，不僅廣受詬病的“羣體保”、“關係保”、“人情保”得到徹底清理，而且通過產業發展實現增收減貧的低保邊緣羣體也平穩順利地退出了低保，二是補助水平大幅提高，困難羣眾普遍反映“保得低”的問題得到有效解決，吃不飽飯、穿不暖衣、看不起病等現象得到根本性改觀，困難羣眾基本做到衣食無虞。三是兜底保障基礎堅實，為加快實施“低保政策兜底保障一批”的扶貧攻堅行動計劃，實現低保保障線與貧困線“兩線合一”奠定了堅實基礎，留足了政策空間。

二、存在的主要問題和困難

(一)應保盡保落實不夠。在實施按標施保工作中，基層經辦人員“死扣”標準、條件，存在“漏保”現象。各縣市都制定了低保負面清單，在工作中機械執行標準，人為提高門檻，設置嚴苛條件，簡單“對號入座”，雖然做到了“一把尺子量到底”，卻也把部分“可保”人羣擋在了門外;有些地方“先看房、再看糧”，高估外出務工工資水平，對現實的收入狀況瞭解不夠;有的地方只看“勞動力強不強”、不看“有沒有讀書郎”，對現實的支出情況判斷不準，機械套用標準，沒有綜合平衡，不該保的固然沒保，該保的難免還有遺漏現象，未真正做到應保盡保。

(二)銜接扶貧大局不夠。一是保障規模減速過快，與全州脱貧減貧的實際進程不符。去年全州減貧人數只佔貧困人口總數的15%左右，而今年低保人數減少了40%以上，兩者銜接顯然不夠緊密。二是保障人數減少過多，與全州在全國、全省的實際地位不符。與全國、全省比較，我州按標施保後，低保人數佔農村户籍人數的比例只有4.76%，低於全國、全省平均水平，與我州目前還是全國、全省重點貧困地區的實際不符。

(三)兜底保障與脱貧同步難。州委州政府關於扶貧攻堅的決策部署，來鳳縣、鶴峯縣2017年脱貧，宣恩縣、巴東縣2018年脱貧，其他四縣市2019年脱貧，同時全州確定了729個貧困村的脱貧時間進度表，分期分批實現脱貧，導致各縣市的脱貧時間不一致，同一縣市、同一鄉鎮的貧困村脱貧時間不一致。按照“低保政策兜底保障一批”的要求，到縣、鄉、村的脱貧時間節點時，低保保障線與貧困線要實現“兩線合一”，即通過產業扶貧等其家庭經濟收入仍在貧困線以下的實行兜底保障，這樣就會導致各鄉鎮以及同一鄉鎮的各村之間的低保補助水平不一樣，可能會面臨諸多矛盾和問題。

三、主要情況分析

(一)經濟發展情況。根據相關部門測算，XX年的貧困線標準為3255元，2019年為3900元，2020年為4103元，這是根據當前我州經濟發展狀況的推算，沒有站在經濟發展的前沿進行綜合分析。當前，國家正在全面深化改革，大力釋放改革紅利，讓人民羣眾共享成果;湖北省正在努力建成支點、走在前列，在“中部崛起、一帶一路、長江經濟帶”等國家戰略決策中搶抓機遇、加快發展;恩施州是扶貧攻堅的主戰場，也正處在經濟快速發展的重要機遇期，快速發展勢不可擋。目前統計測算的數據是參照近年來我州經濟發展情況設定的“下線”，沒有充分考慮到全國、全省、全州加快發展將形成的“上線”。要認真研究分析，設定合理的貧困線波動區間並進一步優化競進脱貧、全面小康的方案，有效應對經濟發展中出現的各種新情況、新問題。

(二)貧困人口情況。xx在河北考察扶貧開發時強調，要真真實實把情況摸清楚。要認真分析研判全州92萬貧困人口的情況，要弄清他們的貧困原因，找準脱貧致富的對策。貧困人口中有多少人能通過扶持產業和就業脱貧，有多少人是因病致貧可以通過醫療救助脱貧，有多少人可以通過扶貧搬遷安置脱貧，沒有享受低保的困難羣眾有多少會進入低保行列需要兜底保障，這些情況一定要弄清楚。只有準確掌握了貧困人口的情況，鎖定了兜底人口數量，才能科學制定低保兜底工作方案。據初步調查瞭解，全州92萬貧困人口中，大約有15萬人通過發展其家庭經濟收入超過貧困線標準已經脱貧;約有40萬人可通過產業發展和就業逐步脱貧;約有20萬人可通過生態移民安置、農村危房改造、大病醫療救助、結對幫扶等多種措施可脱貧，剩下人口(大約20萬)是自我發展能力弱需要兜底保障的對象。目前，全州已享受農村低保對象16.73萬人、農村五保對象1.9萬人，共18.63萬人，約佔全州農村户籍人口的5.7%。根據動態管理、應保盡保的要求，預計2019年全州的低保兜底保障人數應在20萬人以內，與目前全國、全省的平均水平基本一致。

(三)資金需求情況。根據州政府XX年公佈的農村低保保障標準2300元為基數，每年應按照年15%的速度增長， 到2019年保障標準達到3900元，與貧困線標準3873元實現“兩線合一”。2020年全面小康時保障標準達到4500元，佔貧困線標準4103元的109%。在兜底保障上，補助水平最高的一類低保對象將由今年的人年均2376元逐步提高到4500元，補助水平最低的五類低保對象也將由今年的人年均900元逐步提高到1800元以上。根據全州保障規模和補助水平初步測算，XX年需保障資金2.57億元，2017年需保障資金2.86億元，2018年需保障資金3.18億元，2019年需保障資金3.55億元， 2020年需保障資金4億元。 XX年，中央和省補助我州農村低保資金3.7億元，今後5年如果按照這個基數不變，加上縣市配套資金，全州每年約4個億的資金規模，能夠保障“兩線合一”目標的實現，不會給縣市財政帶來壓力。

四、主要工作思路及建議

(一)加大投入。一是積極爭取上級投入。穩定可靠的資金來源，是做好社會救助工作的根本保障。社會救助工作是政府應盡之責，是民生中的民生，這決定了其經費的主渠道必須是政府投入。恩施州是國家級貧困縣市，要積極向上爭取重視支持，爭取更大力度的中央財政轉移支付，為我州兜底保障工作提供可靠的資金保障。在扶貧攻堅、全面小康工作中，中央和省都將安排專項資金，恩施州要爭取分得更大的“蛋糕”。據瞭解，全省低保資金未來幾年的增量可能在22個億左右，省民政廳將會把這些資金重點用於貧困地區，恩施州要努力爭取到更大份額。二是逐步完善本級配套。要按照建立民生財政的要求，加大財政支出結構調整力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，保證各項社會救助政策的落實。近年來，由於我州經濟發展相對滯後，州及各縣市財力有限，除配套少量的工作經費外，基本沒有相應的經費預算，農村低保資金主要依靠上級財政轉移支付(省民政廳撥付)。據初步測算，只要省民政廳按照當前的資金份額不減，我州在2020年全面建成小康時基本沒有資金壓力，今後隨着經濟社會的發展，兜底保障補助水平也將隨之提升，資金需求量將逐年增加，僅僅依靠上級財政轉移支付難以為繼，需要州及縣市財政配套相應資金。到2020年，我州的農村產業發展已初具規模，基礎設施建設基本完成，目前主要用於發展農業產業、加強基礎設施建設等資金可部分轉化為低保兜底資金。三是有效利用社會力量。社會的力量是強大的，要充分激發社會活力，充分發揮社會力量在扶貧幫困中的重要作用。探索成立社會救助基金會，將富有愛心的企業家、社會人士吸納為會員，建立政府籌集和社會籌集相結合的資金籌集模式，對特別重大疾病、自然災害等特困户給予重點幫扶，有效解決因病、因災致貧的現象。同時，積極拓寬社會化、市場化籌資方式和途徑，抓好福利彩票發行銷售，加快慈善事業發展，搞好社會捐贈，建立部門和社會組織對口幫扶制度，引導、支持社會資金投入到兜底保障中。

(二)搞好統籌。一是要處理好標準尺度不一的問題。儘量統一標準把握，確保低保人羣應保盡保。“按標施保”後還存在“漏保”現象，原因之一是各地標準把握不盡一致。分縣市看，低保人數佔農村户籍人口的比例最高為7%(咸豐縣)、6.36%(巴東縣)。最低為2.15 %(建始縣)、2.8%(恩施市);現有低保人數較上年減少最高的為76%(建始縣)、62%(恩施市)，最少的為20 %(咸豐縣)、25%(鶴峯縣)。雖然低保標準是全州統一的，但執行的結果，縣市之間、鄉鎮之間差異較大，要嚴格執行動態管理制度，將應保對象適時納入低保，並在動態管理進程中逐步實現縣市之間的均衡發展。二是要處理好脱貧時間不一的矛盾。低保保障標準是依據人均可支配收入核定並由州人民政府發佈，全州是統一標準，保障線與貧困線存在一定的差距。保障線標準每年以15%遞增，到2019年才能實現“兩線合一”。我州確定的脱貧時間節點各縣市不一樣，729個貧困村不一樣，低保兜底保障工作嚴格按照各縣、各村的脱貧時間節點實現“兩線合一”，不僅資金壓力會加大，還將形成諸多社會矛盾。兜底保障既不能全州一刀切，也不能因村而異，應以縣市的脱貧時間節點為準實行“兩線合一”，比如來鳳縣、鶴峯縣的脱貧時間節點是2017年，當年就應對貧困線以下的困難羣眾進行兜底保障，否則，沒有困難羣眾的脱貧就沒有整個縣市的脱貧。到2019年全州實現“兩線合一”，全州全面脱貧，不落一人。三是要解決好兜底脱貧與發展致富的問題。兜底保障是確保按期脱貧、全面小康的重要舉措，是實現全面小康“不落一人”的重要保障，不能片面理解兜底保障，更不能將其作為全面脱貧的“擋箭牌”。一方面政府要處理好兜底脱貧與扶貧的關係，在精準扶貧工作中不能簡單地將貧困程度大、發展能力弱的困難羣眾作為兜底保障對象而不予扶持，應在產業發展、醫療救助、結對幫扶等工作中給予更大力度的扶持，要幫助他們發展產業、促進就業奠定脱貧致富的基礎。對通過精準扶貧其家庭經濟收入仍然在貧困線以下的，通過補差的方式進行兜底保障。另一方面要引導困難對象樹立發展致富的信心和決心，增強自身發展致富的內生動力，不能養成等、靠、要的依賴思想，不能形成越窮越光榮的不良社會風氣，更不能讓低保兜底政策成為“養懶漢”的政策。積極探索“以獎代補”的補助方式，安排部分低保資金對有一定勞動能力的家庭在發展產業、就近就業等方面進行獎勵性補助，以增強他們擺脱貧困的信心。

(三)完善配套。一是要完善醫療救助制度，解決好因病致貧的問題。貧困人口中因病致貧、因病返貧現象十分突出。加大對低保兜底對象的醫療救助力度，資助低保、五保參加農村合作醫療，提高醫療救助比例，住院自付費用救助比例提高到70%。，大幅減小其醫療負擔。建立完善困難羣眾大病醫療救助制度，對新農合報銷後自付費用高於1萬元的及時給予醫療救助，有效解決因病致貧現象。二是要完善臨時救助制度，解決好突發性貧困問題。充分發揮臨時救助“救急難”的作用，對因病、因災、因意外事故等原因造成的突發性、短期性貧困羣眾及時給予臨時救助，幫助其度過難關。大幅提高臨時救助標準，認真落實《湖北省人民政府關於全面實施臨時救助制度的通知》(鄂政發〔XX〕28號)文件精神，根據困難程度和不同情形，給予每人當地月最低生活保障標準6倍的一次性基本生活救助(今年1150元);特別困難的，可達到當地月最低生活保障標準的12倍(今年2300元)。三是完善部門聯動幫扶制度，解決好根本性貧困問題。整合各部門的扶貧項目、資金，將零散的、碎片化的扶貧政策捆綁起來，集中力量辦大事，做到幫扶一户、脱貧一户。比如對住房困難户整合危房改造資金、生態移民搬遷資金等，在不增加困難羣眾負擔的情況下即可解決住房困難;對困難羣眾子女就讀大學的整合教育、民政等部門的幫扶政策及慈善等社團組織的力量，即可確保不因貧困而失學。探索建立社會救助“一站式”服務窗口，實行民政一門受理，各職能部門聯合辦理，並在辦理過程中整合各部門的力量綜合施策、精準發力，促進困難羣眾脱貧致富奔小康。