林權質押貸款的制度缺失與對策分析

林權質押貸款的制度缺失與對策如下

林權質押貸款是指林權人將其擁有的森林、林地或林木的所有權或使用權質押給債權人作為借款的擔保。如果林權人到期不能清償債務，則債權人以森林、林地或林木所有權或使用權的交換價值優先受償。作為投融資領域的一項金融創新，這項改革對推動農村信貸及林權市場化建設具有重要意義。

一、林權質押貸款是林權制度改革的必然要求

林權質押貸款是在林權改革中，林農“四權”落實後，在金融機構風險可控的前提下，政府為解決林農融資難而扶持、引導金融機構以“林權證”為突破口為林農發放的貸款，它的應運而生，來自森林資源乃至林權本身的屬性以及我國相關法律法規制度的發展與完善。

1.森林資源的價值性使林權質押貸款成為可能。我國《森林法實施條例》規定，森林資源包括森林、林木、林地以及依託森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林資源的生態意義固然極其重要，但其經濟價值亦不容忽視。鑑於森林資源具備資源的稀缺性、有用性、價值性等特徵，而其價值在一定條件下能夠以貨幣計量並明確歸屬於某一法律關係的主體，從而對其進行資產化管理成為可能。理論上，設定質押權的財產應當具有獨立交換價值且法律允許轉讓、權屬明晰且質押人有權處分、宜於由質押人佔有使用這三項條件。森林資源的價值性使其具有了交換價值，亦使其可以由特定的權利主體所享有，因此，只要法律對其流轉持認可態度，相應的林權質押貸款即可成立。

2.林權質押貸款符合我國現行法律規定。林權質押為債權人設立了一個質押權作為債的擔保，而質押權屬於物權體系中擔保物權的範疇，其唯有在法律承認的範圍內進行設定，方才具有法律效力。一方面，《物權法》、《擔保法》等民事法律規範對林權質押貸款未予禁止。林權是以森林、林地、林木為客體的權利集合體，是國家、集體和個人依照法律規定對森林、林地、林木享有的所有權和使用權的權利束，這些屬性符合權利質押的條件。另一方面，《森林法》對一定範圍的林權質押貸款予以間接認可。該法承認部分森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，賦予此類林權流轉性，間接承認了可在這些物上設定擔保物權。

3.林權質押貸款具有現實的實踐基礎。近年來，有關行政規章、地方性法規與政策積極推行林木抵押或林權質押貸款。中共中央、國務院於xx年下發了《關於加快林業發展的決定》，明確提出“林業經營者可依法以林木抵押申請銀行貸款”。此後，各地圍繞林權制度改革開展了一系列的探索和創新，而林木抵押或林權質押貸款作為服務“三農”的一項有益嘗試，也是這場改革“風暴”中的重頭戲。xx年國家林業局還頒佈了《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》，明確了可作為抵押物的森林資源資產以及不得抵押的森林、林木和林地使用權。林權質押貸款在政策與實踐中都在被積極推行。

二、林權質押貸款面臨尷尬的制度障礙

林權質押貸款在實踐中的成效明顯，促進了林農增收和林業增效，也促進了林業生產方式的轉變，不僅帶來了林業經濟的快速發展，也為金融行業信貸業務帶來了新的契機。但是，這項制度在運行過程中仍然面臨着一些法律困境。

1.未賦予“林權”應有的法律地位。儘管“林權”這個概念被廣泛應用，但是，“林權”的具體含義是什麼?哪些權利可以歸入“林權”?法律並沒有作出明確的界定，相關法律規範中相互衝突的規定也極易引發解釋及適用上的爭議。一方面，《物權法》中並沒有“林地使用權”或者“林地用益物權”這個概念，而是將相關內容歸入了“土地承包經營權”之中。而且，土地承包經營權的客體僅侷限於農村集體土地。鑑於我國的國有林地一般由國有林場經營管理，這樣的土地承包經營權顯然無法涵蓋國有林地使用權。另一方面，《物權法》在“用益物權”專章中規定了海域使用權、探礦權、採礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利等準物權，也沒有賦予林地使用權一席之地。可見，“林權”概念上的不統一、地位上的不重視，使林權質押貸款的基本立足點存在瑕疵，進而極有可能影響制度功效。

2.限額採伐制度不完善影響質押權人的合理預期。我國現行的限額採伐制度建立在剛性的行政管理體制下，採伐許可證乃是以省為單位下達指標的，因指標分配上未能實現足夠的細化和量化，實踐中往往不能與林農的需求相協調。此外，如果採伐許可證頒發過程中的監督制約措施不到位，其結果也容易受到大量的權力和人情因素制約而有失公允。林木採伐權本是林權人的私權利，但為了維護生態利益，法律對此權利進行了一定的限制。在這種限制下，因為質押人享有的權利不完整，導致質押權人需要對質押的權利進行處分時也要受到限額採伐制度的制約。一旦質押物不能獲得採伐許可證，那麼質押權人的優先受償權就很有可能化為泡影。

3.林權質押貸款管理滯後，登記制度存在漏洞。由於尚未出台專門的林權質押貸款管理辦法和實施細則，致使金融部門在實務操作中只能沿用和參照其他類似貸款做法。但是，這些缺乏針對性以及相對滯後的辦法，常常使貸款操作缺乏合規性。再加上信貸人員在開展貸款調查、貸後管理時缺乏相應的林業知識，往往造成辦貸時間過長，從而影響林權質押貸款的業務拓展進程。其中，登記制度上的漏洞是管理中存在的最大問題。一方面，由於一些地方林政服務中心和互聯網絡還未建立，操作流程不明確，致使登記過程中重複勞動增多。另一方面，現行的登記程序無法圓滿實現對風險的調控。因為只要求登記部門在林權證上註明登記事項，並不要求林權人將其權利憑證轉移給登記部門保管，雖然已經“註記”過的林權證不能在林業管理部門辦理採伐許可證，但卻難以避免質押權人以林權證為其享有林權的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進行相應的處分，而一旦質押人通過林木採伐以外的方式實現林權價值，質押權人將很難再從質押人手中追回利益，進而使質押權人又一次承擔着不利益。

4.缺少有效的林業風險分擔法律制度。作為質押物的森林資源大多地處偏遠山區，較難實施有效的控制，使得林木盜伐的情況屢見不鮮。而很多情況下林權的滅失是由於森林火災、病蟲害等自然原因，除了辦理相關保險外，林權人往往得不到任何賠償。因此，是否辦理了林業保險，將對質押權人決定是否借款產生重要影響。但是，我國的林業保險業務還處於萌芽狀態，制度不完善，險種較少，加上許多保險公司不願涉足貌似沒有利潤的林業，使林權質押貸款缺少一道有力的風險保障，這也成為了制約其推廣的因素之一。同時，經濟基礎決定上層建築，林業保險業務的不成熟在一定程度上也造成了有效的林業風險分擔法律制度的匱乏，降低了法律在此方面的引導與規制功效。

三、完善林權質押貸款制度的應對措施

1.修改《森林法》，消除林權質押貸款中相關概念上的衝突。對“林權”概念及其法律地位的界定，可在修訂《森林法》時進行彌補。通過對“林權”作出專門規定，細化林地使用權、林權流轉、林權質押、林木抵押等系列具體內容，使林權改革的實踐成果在法律中得以確認。一旦《森林法》成功修改，根據新法優於舊法、特別法優於普通法的原則，相關法律規範中的衝突就可通過新法的最終適用得以解決。此外，在條件成熟時，還可制定林權質押、林權流轉方面的單行條例等，對相關法律問題進行全面而系統規定。

以上是林權質押貸款的制度缺失與對策