縣出租車市場管理調研報告

縣域能否發展出租車？經營出租車的審批權在哪一級？如何規範縣域出租車的管理？筆者帶着這些問題進行了調研，並結合實際作了一些思考與建議，意在提供決策參考，在決策中能惠及到其他縣，筆者更是求之不得。

出租車是指取得道路運輸經營許可權供乘客租用，由乘客按規定支付租費的道路旅客運輸車輛。按照《安徽省道路運輸管理條例》的規定，從事出租客運的，其批准機關為“縣級以上道路運政管理機構”，根據法理的理解，其審批機構應包括“縣級道路運政管理機構”。我縣在交通部交公路發〔20xx〕439號文件下發前，根據交通部和省交通廳的相關文件以及1996年的《安徽省道路運輸管理條例》的授權，由縣運管所批准轎車、小型麪包車、中型客車從事客運出租業務。交通部交公路發〔20xx〕439號文件將《道路運輸證》統一收歸地級以上道路運政管理機構發放，從事出租客運的批准權上收合肥市運管處後，我縣在出租車市場管理方面出現了有責無權的現象，形成較為混亂的局面，一直難以規範。一是“市場準入”被嚴把，使200多輛小汽車未能真正進入出租車市場；二是實際從事出租業務，卻被市批准為“縣內客運”，這樣定性名不符實，造成管理混亂，既不能當作出租車進行管理，又不能當作一般的客運進行管理，因而我縣一直未能出台相關的管理辦法。我縣的出租車市場急需解決“市場準入”和規範管理問題。

一、××出租車市場的歷史演變和存在的問題

為彌補客運力量的不足，我縣交通部門自1992年始，一直鼓勵發展出租車，到出租車的客運批准權上收市運管處之前，近2019年間，根據省交通廳《關於啟用<中華人民共和國道路運輸證>的通知》（皖交運〔92〕17號）和《安徽省道路運輸管理條例》的規定，縣交通部門共發放出租車營運證150份，其中有20多輛出租車在縣老汽車站、××劇場門前待客。這段期間，我縣還批准成立縣出租旅遊汽車運輸公司和××富安出租汽車出租公司。這150輛出租車的營運證在20xx年被市運管處收回換髮成“縣內客運”證件。批准經營的出租車實行自然淘汰，不準更新。

為緩解縣城周邊的運力，我縣在90年代中期以招商引資的方式組建了縣公交公司，方便了縣城周邊5個鄉鎮的村民進城。隨着縣城人口的集聚和縣域經濟發展步伐的加快，城鄉的交往更加頻繁，20xx年11月，××縣運管所下文批覆同意成立××縣大眾出租車公司，該公司未取得市運管處核發的《道路運輸經營許可證》和《道路運輸證》，只從工商部門領取了《臨時營業執照》後就開始經營。縣交通部門口頭同意大眾公司發展60輛出租車，大眾公司承諾為業主代辦各種手續為誘餌，成批低價購置小汽車，加價賣給出租車業主，到2019年10月，大眾出租車公司出租車發展到112台，經過大眾公司轉手的小汽車以購進價的2倍甚至更高的價格出讓給出租車業主。店埠鎮居民和其他鄉鎮人員紛紛效仿無證經營之風，購置小汽車參與出租營運，搶佔出租市場，一段時間後包括大眾公司在內的270多輛無營運證的小汽車在全縣城鄉的道路上營運，一度造成了全縣客運市場的無序。××縣多次開會研究對策，一方面劃定車輛入户的截止日期，一方面積極與市交通主管部門聯繫，並將情況報告市政府請求協調解決。在市政府的積極關注和支持下，2019年1月，市運管處答覆我縣270輛從事出租營運的小汽車按“縣內客運”由××縣核發“縣內客運”營運證，而在這之前，市運管處給我縣5台車發了“縣內客運”證件。

以控制總量和“縣內客運”為標誌的全縣出租營運的小汽車雖然平穩下來，但也存在一些不容忽視的問題：一是出租車的道路運輸經營許可證和道路運輸證該由哪一級交通運管機關核發，市運管處執行交通部公路發〔20xx〕439號文件，又不履行自己的職責，是造成我縣出租市場混亂的直接原因。二是市運管處把實際從事出租業務的小汽車定義為“縣內客運”，不倫不類，此目的是限制轄區內三縣出租車不得進入市區。而合肥市的出租車可以到三縣送客、帶客，這樣規定仍是計劃經濟時期的做法，與統一市場相悖。《安徽省道路運輸管理條例》的道路旅客運輸分類只有：班車客運、定線客運、旅遊客運、出租客運和包車（或租賃）客運，並沒有“縣內客運”的名詞，市、縣交通運管機構批准的“縣內客運”實際上可視作為未作任何審批。三是由於定性為“縣內客運”，對這些實際從事出租的車輛的管理是當作一般的客運車輛管理，還是當作出租車進行管理？主管部門因此模楞兩可，而遲遲不便出台管理措施，如未設置計價器、頂燈，收費不規範，造成糾紛不斷，主管部門因性質不清也顯得力不從心。四是經營權期限不明確，規定“縣內客運”車輛開到報廢年限或雖未到報廢期但車輛損壞嚴重不能正常上路為止，不給更新車輛，這顯然不符合《行政許可法》行政許可的延續等規定；同時為以後政府拍賣出租車經營權和增加新的出租車埋下了後患。五是存在私下交易行為。約有50輛“縣內客運”車發生私自交易，其中16起交易行為辦理了公證手續。因為“縣內客運”的營運證交易後主管部門不予變更，造成交易後的車主對車輛的行車證和“縣內客運”的營運證都不去辦理變更手續，交易雙方另有協議約定責任。其實這種約定不受法律保護，行車證和營運證不變更的車輛發生民事乃至刑事等方面的法律責任仍由原車主承擔。六是經營權的有償性不明確。這些問題的存在，目前已顯現出對這些分散的車輛難以管理、駕乘糾紛多、收費不規範等；但更深層次問題還呈隱性，如經營期限和經營權的延續，延續經營權的方式，車輛更新（包括車輛毀壞和丟失後等意外情況導致車輛滅失的替換問題）等。一旦到車輛的報廢期，這些問題都將集中顯現出來，這次銀川市客運出租汽車經營權有償使用管理辦法和出租汽車更新管理辦法出台後遭遇出租車停運風波，就是一個最好的例證。

二、出租車市場管理適用法律分析與思考

隨着城鎮人口的集聚、城鎮化步伐加快和縣域經濟的快速發展以及人們對快速便捷的交通需求的高漲，縣城已經具備發展城市出租車的條件。以縣城店埠鎮的人口來説，2019年底常住人口達12萬人，濾布有2萬人從其他鄉鎮及縣外到店埠鎮上學，約有1萬人到店埠鎮陪護子女就讀，店埠鎮區約有4萬日常流入人口（其中18—49週歲在店埠鎮有暫住地約0.8萬人）。政府應當本着對人民羣眾利益負責的態度，嚴格依法辦事，並積極提供服務。城市出租車作為一種直接為社會提供公共服務、直接關係社會公共利益、涉及有限公共資源配置的公共行業，政府應該依法履行職責，既不能違法亂作為，更不能失職不作為。

××發展出租車也是建設現代化大城市的需要。××新城綜合經濟開發區作為合肥市現代化大城市建設的經濟次中心，合肥市與××縣應該順應合肥“東拓”的要求，強化服務意識，為經濟建設與社會發展創造良好的交通環境。

（一）對縣域客運市場的思考

從以上分析可以看出，縣域客運市場發展出租車的主、客觀條件已經成熟，只能應勢而為，決不能迴避矛盾。再從客運市場的運力結構來看，僅有長途班線、短途班線、公交定線客運，遠遠不能滿足經濟社會發展、人員交往頻繁的需求，沒有出租車客運，××的客運市場必然“短腿”，這種運力結構上的不平衡，反過來制約經濟和社會的發展。

當然，縣裏的出租車也不僅僅在縣域範圍內營運，它可以載客至合肥、南京等其他城市。合肥市運管處之所以自己不批准也不讓××批准客運出租，而以“縣內客運”的名義出現，其目的是把實際從事客運出租的車輛拒之於合肥的門外，擔心××、肥西兩個近城郊縣的出租車衝擊合肥市出租車市場，並帶來管理上的連鎖麻煩。

（二）對出租車經營許可的批准機關的法律分析

出租車是城市公共客運交通的重要組成部分和重要載體，按照《中華人民共和國道路運輸條例》和《安徽省道路運輸管理條例》的分類標準，應劃歸“道路旅客運輸”之列。按照《安徽省道路運輸管理條例》的規定及我省的原來作法，以及《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院第412號令）的規定，縣域範圍內經營出租車的審批權在縣級交通部門，縣級交通運管機構應該依法履行出租車營運的批准權，不應失職不作為，上級單位也不應干預屬於縣級交通部門職權範圍內的事務。而交通部交公路發〔20xx〕439號文件將“道路運輸證”上收地、市級道路運管機構發放應該定性為越權行政，壓濾機濾布嚴重違反了《行政許可法》行政許可的實施主體規定，應予以廢止。再從交通部這份文件法律效力來看，在國務院出租車客運的管理辦法未出台之前，應執行我省的地方性法規《安徽省道路運輸管理條例》，而不應執行效力較低的部級規範性文件。這是解決“縣內客運”的不倫不類的關鍵所在。一旦定性為出租車，也就能把這些車當作出租車進行管理，而不是行“出租之實”、名“客運之虛”的管理難的問題。同時，也希望合肥市修改或出台出租車經營管理方面的地方性法規或規章時，將三縣通盤考慮，包括出租車經營權、經營權的有償性、經營期限、經營權的延續等問題。縣域範圍內是否發展出租車，應以法律、法規的明文規定為準，不能因噎廢食，允許三縣存在出租車，三縣的出租車以在三縣內出租經營為主，只送客到合肥，不帶客回三縣，這也是全國各地普遍遵守的行規，合肥也不能例外。

三、規範××出租車市場管理的建議

（一）依法確認出租行為，依法批准道路運輸經營許可證、道路運輸證等相關證件。根據《中華人民共和國道路運輸條例》和《安徽省道路運輸管理條例》的規定，縣級道路運管機構應依法核發道路運輸經營許可證和道路運輸證等相關證件，對未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的單位和個人，嚴格按照《安徽省道路運輸管理條例》的規定予以處罰。無論是今年7月1日實施的《中華人民共和國道路運輸條例》，還是今年7月1日實施的安徽省人大常委會《關於修改<安徽省道路運輸管理條例>的決定》，都賦予了縣級運管機構的批准權和處罰權，這也符合《行政許可法》“誰許可，誰監管”的原則。

（二）明確出租車的經營期限，允許合法交易，適時更新車型。出租車的經營許可權涉及到有限公共資源的配置，應該參照道路旅客運輸規定的4—8年的標準，規定經營年限，到期後可由經營權人申請延續。既然是有限資源的利用，就要採用招、投標或拍賣的方式取得經營權，就要明確經營權的有償使用和有期性。這種越俎代皰式的“縣內客運”，沒有明確經營期限的行政審批，將會對以後經營權的延續和有償使用經營權帶來很大的後患。同樣根據《行政許可法》的規定，出租車的經營權應允許合法交易，公安、交通部門應予以及時辦理相關變更手續。明確經營期限，將減少市場的炒作因素，降低經營者投資的盲目性和投資風險，確保出租汽車行業穩定、健康和可持續發展。在經營期內，允許並鼓勵發展新車型，適應不同經濟階層人員的需求，實行同車型之間、不同車型之間的合理競爭。

（三）對全縣的出租車容量進行測算。要通過認真測算，確定當前一段時間的出租車數量和種類，還要根據人口規模、經濟發展、商貿、休閒度假等多方面的因素規劃未來10—20年的出租車總量。例如，縣城人口達到20萬時，出租車總量需新增多少輛等。這樣做既可控制出租車無序盲目增長，又能對城市的交通安全、文明創建、從業人員的收入等多方面起到積極協調作用，政府從宏觀上來規範引導出租車行業良性、有序的競爭。

（四）鼓勵和引導集約化經營。對目前分散在全縣各地270多輛“縣內客運”，一旦“轉正”出租車，要鼓勵經營者成立出租車公司，或為“公司”與“單個經營者”之間牽線搭橋，實現管理的集約化和公司化。政府要為成立這樣的公司做好服務。只要具備條件，就要批准成立，真正做到“內行”管“內行”，降低行政管理成本。

（五）規範管理措施。要參照《中華人民共和國道路運輸管理條例》、《安徽省道路運輸管理條例》和《合肥市客運出租汽車管理辦法》以及《城市出租汽車管理辦法》（建設部令）的有關規定，結合我縣實際，並吸取外地出租車管理經驗，制定我縣的相關管理措施，對我縣從事出租經營的車輛和以後批准成立的公司或掛靠的運輸管理企業實行嚴格規範的管理。在管理中，不能以亂收費、證件的頻繁年檢、換證來干擾出租車經營秩序，要加強對從業者的技能培訓和安全教育，要宣傳出租車經營的有償性和有期性，要規範計價器和票證管理，對逃費、逃税和亂收費以及車容、車貌、拒載、宰客等方面都要規定具體措施，保障我縣出租車市場管理“有章可循”。

行“出租”之實，就要名“出租”之實，這是解決管理難的關鍵所在。出租車不是洪水猛獸，不管由哪一級批准，給其一個“出租”的名子恐怕要求不為過吧。解決好××的出租車問題，對其他縣也是一個很好的借鑑，對合肥市的穩定和發展不無裨益。