社區黨組織單位功能建設發展的調研報告

在應對體制外資源大量增加、城市社會結構發生重大變化的過程中，街道黨工委自身也從一個力量弱小的末端，發展壯大為代表國家權力對多元化的社會進行有效整合和互動的“排頭兵”.從這個意義上講，街道黨組織的單位制屬性在社區建設的背景下，不但沒有弱化，反而有所增強。

適應社會的轉型和變遷，建立在傳統單位制基礎上的城市治理模式開始逐步向以社區為基礎的管理模式轉變。城市社區黨組織在承擔社會矛盾化解、羣眾利益表達、社區文化培育以及社會力量整合等社會職能方面發揮着越來越重要的作用。

20世紀90年代以來，隨着經濟的迅速發展和經濟體制改革的全面展開，社會自主性空間逐漸擴大，社會自由流動資源增多，xx城市社區的社會結構出現了一些新變化和新特點。為此，xx社區基層黨組織建設在體制和機制上做了許多探索和創新，使基層黨組織的功能和角色發生了較大變化，社區黨組織在調整優化自身單位角色的同時，社會角色的作用日益顯現，並承擔起重要的社會功能。本文將以xx新區的xx社區為例，對社區基層黨組織的單位角色和社會角色的嬗變與構建進行分析，為正確認識和理解社區基層黨組織功能作用，探索更加積極有效的工作機制和方法提供一些參考借鑑。

一、城市社區黨組織單位角色功能的發展變遷及其表現

計劃經濟時代，街道黨組織在中國城市社會龐大的單位體系中，無論是從角色、職責，還是從地位、權力上看，都處於“傘狀結構”的末端；

隨着社會主義市場經濟的發展，日趨成型的城市多元社會結構給傳統黨組織建設和社會管理模式帶來挑戰，街道黨組織的作用和地位大大提升

在改革開放以前，“單位”是中國城市社會的基本社會調控單位和資源分配單位。在城市社區中，社會成員總是隸屬於一定的“單位”.按照級別高低和職能與行業分佈不同，單位被政黨和行政的力量分割成若干個平行林立的管制領域，任何單位都是這一領域中的一個構成要素。

xx街道成立於1986年7月，當時轄區內共有22個居委會，99個企事業單位。街道內居民主要由市內的動遷户構成，絕大部分居民都是企事業單位的職工，沒有工作單位的人員很少，也就是説，當時xx街道的居民大都是單位人。在計劃經濟時代，單位不僅是他們工作的地方，是獲取合法身份和社會認可的根據，而且是他們的福利待遇和社會保障的主要來源，單位成員主要通過單位參與社會生活和政治生活。

當時，街道總體上仍然是計劃經濟的單位社會中一個有機的組織部分，居委會仍然是以單位的模式運作，管理對象主要是沒有正式單位的居民，而退休人員仍屬於原工作單位，同時也被納入街道單位-居委會體制進行管理。街道黨建的工作範圍則侷限於街道本身、里弄黨支部及所屬經濟實體的黨組織，不涵蓋街道轄區內的各種級別和類別的機關企事業單位的黨建工作。在街道轄區內，駐區單位和街道之間，也就是所謂條塊之間，僅有極為微弱的關聯，基本上各自為政，各種條條之間更是不相往來。這種“千條一塊、條大塊小”的區域組織格局是與計劃經濟時代單位體制在黨組織建設和城市管理中的主導地位相適應的。

20世紀90年代以來，隨着社會主義市場經濟的逐步發展，城市的社會結構逐漸發生了重大變化。一是出現了大量外省市國有企業、外資企業、合資企業、民營企業，以及隨之而來的大量外來務工人員和流動人口。二是街道大量的集體經濟企業的轉制，導致大量的職工脱離了單位，沒有正式工作單位的人愈來愈多。隨着社會福利制度的改革，單位的社會功能逐漸萎縮，單位不再提供住宿、醫療，教育等社會福利保障，使這些居民對單位的依附關係逐步解體，他們變成了社會人，社區成為他們的歸宿。三是各種新經濟組織和新社會組織大量出現，遊離在傳統的單位為主、街道為輔的二元主輔結構之外。同時，隨着城市建設、住房體制改革和商品房開發的加快，越來越多的居民開始混雜居住在小區樓盤之中。

然而，在區域組織格局中地位弱小的街道黨工委和辦事處無力承擔起體制轉軌和社會轉型需要他們承擔的大量資源整合、利益協調、公共服務和社會穩定的功能。為應對日趨成型的城市多元社會結構給傳統黨組織建設和社會管理模式帶來的挑戰，有效地彌補黨組織建設的空白點和社會管理的盲區，xx市先後出台一系列政策，推進社區改革。一方面，街道通過建立社區黨建聯席會議制度、社區事務協商委員會等機制，提高街道黨組織面對區域性工作的組織和整合能力。另一方面，賦予街道新的事權和管理權力，並實行新的財税體制，使街道財力逐步增加，提高街道的工作地位。

在黨的執政體系和城市政府管理體系中，街道越來越被賦予以基礎性地位。在社區中各類組織交織的關係網絡中，街道黨工委、辦事處日益成為最關鍵的聯結點。

進入新世紀後，隨着區域經濟和社會的高速發展，各項工作之間的聯動性日益提升，xx街道黨組織逐步形成了“區域大黨建”的整體工作格局和工作思路，着力建設黨組織“總攬全局、協調各方”的核心領導能力、整合區域內的各種資源、全面提升社區管理水平。xx年，xx新村街道黨工委改建成xx社區（街道）黨工委，建立社區管理委員會，對區屬派出單位實行雙重管理制度，使街道在社會公共事務管理上的協調權落到了實處。xx年前後，xx社區（街道）實行體制改革，按照大系統、寬職能的設置，社區黨政內設機構全面整合，社區（街道）黨工委成為社區建設和社區黨建的領導核心。

在自身作用和地位得以提升的同時，xx社區（街道）黨組織切實擔負起領導社區黨建和社區建設的職責。xx年前後，為增進對兩新組織黨員的服務，開拓基層黨建的新領域，xx社區成立了以“兩新”組織為工作目標的黨建辦，着手建立了一系列新型基層黨組織載體。1999年，xx社區成立了xx乃至全國第一個不依託單位而是依託整座商務樓宇組建的聯合黨支部--“嘉興大廈聯合黨支部”.隨後，街道黨工委在“兩新組織”中建立了大量的“新經濟組織黨支部”,如在一個企業內部建立的獨立黨支部，按照“行業”和“地區”為單元成立的聯合黨支部，還有按照黨員的職業和社會屬性，探索成立的“社區保安隊聯合黨支部”、“大廈青年知識分子聯合黨支部”等。XX年，xx社區開始探索從“支部建在樓上”向“支部建在片上”轉變。新型的社區黨建更多地體現了“區域性大黨建”的開放性、互動性特徵。目前，xx社區黨組織已形成了“三縱三橫”的網絡化結構。

作為一個城市基層的單位組織，街道黨工委從地位弱小的上級黨委的派出機構，上升為社區治理結構中的領導核心，成為社會網絡化管理的織網者。街道黨工委在應對體制外資源大量增加、城市社會結構發生重大變化的過程中，其自身也從一個力量弱小的末端，發展壯大為代表國家權力對多元化的社會進行有效整合和互動的“排頭兵”.從這個意義上講，街道黨組織的單位制屬性在社區建設的背景下，不但沒有弱化，反而有所增強。

二、社區街道黨組織社會角色的發展變遷及其表現

街道黨政直接面對基層社會，是國家政黨體系與社會的聯結點，在社會轉型的過程中被推到社區建設和管理的前台。在充分發揮單位角色功能同時，其社會角色的功能也日益顯現。

面對社會轉型和變遷，大量的新經濟組織和新社會組織從單位體制中溢出，體制外資源逐漸發展壯大，中國共產黨作為中國社會建設和發展的領導核心，必須迅速適應經濟發展和社會結構轉型所帶來的政黨生態環境的變化。為了對體制外的組織和資源進行有效地引導和管理，建立在傳統單位制基礎上的城市治理模式開始逐步向以社區為基礎的管理模式轉變。

xx社區（街道）在xx市歷次城市基層管理體制改革中，始終是體制改革探索和創新的試驗田。在推進社區黨建和社區建設的實踐中，xx社區黨政組織在承擔社會矛盾化解、羣眾利益表達、社區文化培育、社區環境營造以及社會力量整合等社會職能方面發揮着越來越重要的作用。

1.化解社會矛盾，構建社區表達參與機制

改革開放以來的30多年，正是各種利益羣體湧現、利益分化加劇的時期，也是矛盾利益衝突增多的時期。在單位體制的整體功能逐漸弱化的情況下，急需建立理性化、制度化的利益表達機制，使居民的利益表達處於有序的狀態。xx社區（街道）黨工委積極發揮平衡各種利益關係、化解各種利益矛盾的功能，着力構建了一系列制度和機制。一是建立了理性化、多渠道的利益表達機制。通過建立居民區黨總支、居民委員會、社區層面的各種民意代表機構和社區代表會議、社區黨員代表會議等社區事務協商機構構成的利益表達網絡，使普通羣眾特別是困難羣體的利益訴求能夠為公共權威所明察和重視。二是建立了制度化、廣覆蓋的民主參與機制。對於直接涉及居民切身利益、容易引發爭議和矛盾的事情，通過引入主動的聽證會制度，將羣眾的利益訴求組織化，並在羣眾參與過程中實現決策的公開化和民主化。在處理重大拆遷、項目建設的過程中，社區黨組織切實扮演好參與者的角色，真正維護和代表了社區公共利益，為達成最優化的公共利益創造了有利環境。

2.引導社會組織，整合社區各種社會力量

20世紀90年代以來，城市基層社區中的組織環境日益複雜，各種經濟、社會組織紛紛出現在社區建設的舞台上。為加強對各類社區社會組織的管理，切實引導各類社區組織參與社區事務，共同促進基層社會發育和社區自治，xx社區（街道）黨工委構建了一系列機制。

一是社區資源共享機制，比如，推出“四個輪子一匹馬”的制度安排，即居委會、社工站、業主委員會、物業公司作為小區中的四個相互獨立而又相互合作的社區組織，共同承擔居民區日常事務管理的職責，社區黨組織則為四個組織之間的資源共享平台提供製度保障。二是評優激勵機制。比如，為了調動雙管單位參與社區黨建和社區建設的積極性和主動性，xx社區（街道）建立了報告測評制度、工作評議制度、通報會簽制度等，引導居民運用民主的方法對雙管單位進行監督和評議。三是購買服務機制。建立以項目為導向的契約式管理模式，由政府出資購買民間組織的服務，再按契約約定進行管理，從而為民間組織的發展提供深層的機制支持。四是協商共治機制。xx社區還在社區事務協商委員會基礎上，按照社區共治的理念，設計成立社區委員會，把街道黨政領導成員、駐區單位、區政府職能部門派駐機構、社區羣眾代表整合到一個共同的協商、議事組織中，為社區成員參與社區建設提供了載體。

同時，社區黨工委還着力培育和利用五種載體--社區黨建工作會議、社區黨員代表會議、社區黨建聯席會議、在職黨員理事會和陽光驛站（黨員服務中心）--來組織和發動各類社區單位參與社區建設和管理工作，形成了以社區黨工委為核心、以居民區黨組織為基礎、以社區黨員為主體、社區各級各類組織共同參與的社區建設和社區黨建工作的新格局。

3.建設社區文化，培育居民共同的社區意識

長期以來，基層社會組織的主體較為單一，只存在行政組織--街道與居委會，其社會活動的開展也主要是為了貫徹各級黨委、政府的決定，其倡導者和發起者往往是街道的黨政組織，居民參與是比較被動的。隨着基層社區社會性的不斷增強，居民的自主性意識增強，其自主組織、參與社會活動的熱情也日益提高。

在xx社區，每年開展由轄區企事業單位、學校和居民羣眾參加的體育健身節、科學普及節、文化藝術節、教育讀書節等社區“四大節”,每個節歷時三個月，居民可以各取所需，找到合適自己的菜單。xx社區（街道）還投資建立了全市第一個街道社區科普中心，開設了xx社區學校和14個居委會分校，全面舉辦各類文明禮儀、書畫、英語百句、烹飪、插花等數十餘門課目，每年3萬餘人次參加學習。

在文化活動組織方面，採用合同外包與技術層面的合作等社會化、市場化的運作方式，提升活動的藝術層次。在這個過程中，社區黨政的主要職能是整合資源，搭建平台，提供公共服務。

由於許多文化活動主要由來自社區的自發性組織實施，因此在內容上更加貼近生活、貼近羣眾需求。黨員、普通公民和社會志願者通過共同參與頗具特色的市民學校和豐富多彩的文化活動，增加了相互之間的互動與理解，社區居民對於基層政府的治理和基層黨組織工作的認同度越來越高。

三、結語：單位功能與社會功能的互動與互補

基層黨組織在領導方式、決策機制和管理模式不斷創新的過程中，發揮單位角色和社會角色的特色和優勢，兩者相互促進、互相融合，以提升黨對城市基層社區的領導能力

在城市社區的組織生態叢林中，城市社區黨組織憑藉其擁有的不可替代的權威資源、組織資源和羣眾工作的經驗，藉助組織手段、制度手段和文化手段的不斷創新，以及適時地調整其與上級組織的關係模式，使其成為引導和凝聚各類社會組織參與社區建設的主導性力量。社區黨組織在領導方式、決策機制和管理模式不斷創新的過程中，在充分發揮單位角色功能的同時，其社會角色的功能也日益顯現。兩種功能相互補充、互相促進，對加強黨對城市基層社會的領導具有重要的意義。

從xx社區（街道）的實踐看，社區黨組織在承擔社會建設和社會管理的過程中，其領導核心作用通過積極運用組織、制度和文化手段，變得更為強化了。xx社區黨組織在實踐創新過程中，工作領域進一步向社會拓展，工作機制更加註重社會協商與參與，工作方式更趨柔性化，構建了一種基層黨組織之間、基層黨組織與社會組織之間支持和服務的關係模式，進一步提升了黨對城市基層社區的領導能力。

xx社區的實踐表明，隨着社會主義市場經濟體制的建立和民主政治進程的推進，黨要加強對社會的領導，必須逐步走出僅僅依靠行政權力調控社會的時代，重視和藉助各種社會力量和社會組織，逐漸學會運用多種手段、多種資源來引導和組織各種社會力量，建立黨領導下的社區共治機制，真正實現人民羣眾當家做主。