農村土地改革細節決定成敗心得體會大綱

關於農村經營性建設用地入市的改革，經由新近全國人大對33個市縣授權的“綠燈法案”，有可能加快。但要看到，這項改革並不容易。早在XX年中共xx屆三中全會就已經提出要建立“統一的城鄉建設用地市場”。這樣一個比較重要的改革目標，到現在轉化成了“農村集體經營性建設用地入市”這樣一個範圍較窄、較具體的改革，可以説農村土地制度改革整體上趨於慎重。依筆者之見，全國人大的改革授權固然體現了“依法改革”的新思維，很值得肯定，但從土地制度改革的內在要求看，現在的改革部署僅僅是開始，今後改革演進必然產生新的授權要求。

“農村集體經營性建設用地入市”有這樣幾個難題：

第一，農村經營性建設用地的分佈過於零散，且往往與村莊民宅混雜在一起，不利於集中規劃利用。滿足城市生活的小型企業適合在城市及其周邊佈局，而農產品加工企業需要一定規模，三畝五畝的土地不好利用。製造業的配套企業也需要有一定的集中度，不好分散在村莊。如果零星的經營性建設用地做商業住宅開發，就意味着商品房與農民的房屋混合在一起，這就給基礎設施建設帶來難題。如果兩類住宅的景觀反差過大，也會使商品住宅價值受損，這又給招商帶來難題。

第二，農村的經營性建設用地與非經營性建設用地的邊界並不好確定。筆者瞭解到，某地村莊的農民“自願”把自己的宅基地退回給集體，集體便把這些宅基地看做經營性建設用地。這種做法從法理上看，很難認為它不合理。但如果多數村莊這樣做，區別經營性建設用地與非經營性建設用地就失去了意義。

第三，大量農村經營性建設用地已經被佔用，利用效率不高，但又難以收回。有的地方政府採取了一些措施，如給予合同提前終止的利益補償等，讓佔地主人走人。但因為補償不到位，效果不好，引起了一些衝突。有的村莊收回了土地，但也沒有解決再利用的問題，使得多方面的利益都受到傷害。

儘管有上述這樣一些問題，改革還是要推動。這裏套用一句老話：“細節決定成敗。”在改革中可以考慮下述幾個方面措施：

一是要利用好國土部關於城鄉建設用地“增減掛鈎”的政策空間，將零星的經營性建設用地做一個空間集中。筆者以為，國土部可以適當增大“增減掛鈎”的指標，甚至可以考慮在33個縣市取消“增減掛鈎”的指標限制。

二是可以考慮給地方更多的自主權，使村莊整體建設與經營性建設用地入市後的建設得到統籌考慮。在建設環節，將村莊的所有建設用地一併規劃，一併建設，但在“入市”環節，按照一定的比例，僅僅將一部分資產安排公開銷售。這樣可以提高土地資源的利用效率，也使農民的生活品質得以提高。當然，這樣做也要與“增減掛鈎”資產結合起來，不能在每一個村莊全面推進更新改造。

三是藉助此項改革也要創新集體經濟的實現形式。經營性建設用地入市是一個很重要的改革層次，但還有一個跟隨而至的改革層次。大部分情形下，經營性建設用地入市後會形成一個新的“集體資產”形態，而且這部分資產會通過建立股份制的辦法明確利益關係。如果做了此種改革安排，農民的這部分股份也存在能不能“市場化”的問題，即允許農民公開出售這部分股份?筆者以為，這個層次的改革遲早需要提上議事日程。