司法改革年度工作報告大綱

中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經過三十餘年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學的司法理念，取得了較好的司法效果。但由於司法的重要性和相對保守性、改革的複雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現相對平穩和保守的特徵。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調、調解政策的轉變、“三個至上”的提出等現象導致許多人對司法改革的前景擔憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現代化的大方向不可逆轉。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的戰略高度，原則同意中央政法委《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查並原則同意司法改革事項，也是繼黨的xx大作出推進司法體制改革的戰略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、xx大提出“深化司法體制改革”戰略任務之後，首次作出深化改革的戰略部署。中央司法體制改革領導小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出台《人民法院第三個五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關於貫徹落實〈中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關於深化檢察改革-2012年工作規劃》（下稱“-2012年檢察改革規劃”），對未來若干年的司法改革進行整體規劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態由積極張揚轉為保守低調，並在不同場合反覆強調這一輪司法改革重在“機制改革”，但現有部分改革措施如優化司法職權配置、改革政法經費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉型。

一、綜合性改革

（一）新一輪司法改革的總體規劃

《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權力監督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，強調解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會主義司法制度。改革內容涵蓋優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障四大方面，具體包括完善民行案件執行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統一，改革完善偵查監督、人大監督、黨外人士民主監督、輿論監督和人民監督員制度，推進社區矯正工作，改革政法幹警招錄培養體制、紀檢監察工作機制、政法經費保障體制和管理制度等60項改革任務。

該意見是及今後一段時期司法改革的總綱，體現了中央對現階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內在要求，標誌着新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法幹警招錄培養體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監督，建立黨外人士行使民主監督司法職能的工作渠道和機制等17項任務已出台方案並有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關係黨的執政基礎、人民羣眾根本利益和政法事業發展的高度，體現了中央以更積極主動的姿態具體推動司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經費保障等長期未能有效推進的領域有望取得實質性進展。但應正確把握“加強權力監督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權威。同時，對司法人民性的強調應立足於推進司法民主和建設服務型司法，從政治話語的聖壇走向司法改革的實踐，應以建立完善現代司法制度為主要導向，避免進一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法經費保障體制

加強政法經費保障是新一輪司法改革的重要內容。政法經費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉變為中央和地方“明確責任、分類負擔、收支脱鈎、全額保障”的體制，並建立分類保障政策和公用經費正常增長機制。政法經費分為人員經費、公用經費（分日常運行公用和辦案業務經費）、業務裝備經費和基礎設施建設經費（分辦公基礎設施建設和業務基礎設施建設經費）。人員經費、日常運行公用經費、辦公基礎設施建設及維修經費由同級財政承擔；辦案（業務）經費、業務裝備經費、業務基礎設施建設經費由中央、省級和同級財政分區域按責任負擔。中西部困難地區的人員經費可通過中央財政轉移支付予以補助；對於中西部地區的基層機構、維穩任務重的地區和經濟困難地區的地市級機構，提高中央和省級財政負擔公用費用和業務裝備費用的比例，同時辦公基礎設施建設經費可由中央、省級和同級政府財政分區域比例負擔。，政法經費保障體制改革經過較長時間的調研論證，改革工作進入實施階段，中央和省級政法轉移支付資金大幅增加，基層政法機關經費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脱暗掛”等現象有所減少，《關於加強政法經費保障工作的意見》及財政部、各省級政策措施相繼出台。目前，政法經費保障問題基本解決，政法機關如何管理、運用經費從而促進司法的公正、高效和權威，成為評估改革成效的重要因素。

政法經費保障的加強，對促進司法建設，突破改革瓶頸，解決原有政法經費保障體制下的司法地方化、政法經費不足及不均衡、“收支兩條線”執行不到位、部分機關選擇性辦案甚至以案牟利等問題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實施效果有待觀察。儘管中央和省級部門基本建立了相應的指標體系，但由於“分類負擔”涉及中央與地方事權、財權的劃分，涉及分項目、分區域、分部門投入等諸多問題，如何實現區別對待和總體平衡，如何落實具體方案，仍存在一定的複雜性。完善經費使用監督機制更成為緊迫任務。其次，當前的改革方案仍是階段性的，政法經費保障體制及司法的地方化並無根本變化，政法經費保障體制有待更為徹底的改革。長遠而言，應以促進司法權的統一、獨立、公正行使為目標，在司法體制逐步改革的基礎上，明確司法權屬於中央事權，由中央統一安排人事並全額保障政法經費。當前，可考慮根據事權與財權相統一的原則進行試點改革，由中央和省級統一安排人事並全額保障政法經費，緩解較為嚴重的司法地方化問題。最後，加強政法經費保障還需司法人事管理、設置跨區域司法機構等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進司法公正、提升司法權威。

（三）鐵路公檢法系統轉制

“企業辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統轉制的呼聲由來已久。早在，中央司法體制改革領導小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進入實質性操作階段。7月，鐵路公安民警公務員過渡工作會議召開；9月，鐵路公安機關轉制人員考試結束，其身份由企業職工轉為公務員。但機構、財政分離等轉制工作尚處於籌備協調階段，目前鐵路公安機關的人、財、權尚無實質變化，且須經公安部和鐵道部共管的過渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領導，做好改革過渡期的組織協調工作，但至今仍未出台鐵路法檢轉制的具體安排。

鐵路公檢法是計劃經濟時代的產物。建國初，鑑於鐵路是國家大動脈、運輸跨區域、社會治安不穩定等因素，我國模仿蘇聯建制設置了鐵路公檢法機關，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業、鐵路院校等發生的各類案件。長期以來，鐵路公檢法由於人事財務受控於鐵路部門，存在較嚴重的部門保護主義和企業本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如，列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯合上書全國人大要求對鐵路司法權進行違憲審查，集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質疑。鐵路公檢法轉制是理順司法體制的重要改革，有助於化解鐵路公檢法既當運動員又當裁判員造成的程序不公，消除司法企業化的弊端，促進司法統一，維護司法權威。

這項改革面臨多重困難，尤其是複雜的利益調整。鐵路公檢法轉制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調整。鐵路部門是否願意果斷交出該項行使多年的權力、鐵路公檢法轉制後保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經費開支如何與政法經費保障體制改革相銜接等問題，亟需進一步研究和解決。儘管大部分鐵路公檢法人員從企業職工轉為公務員的積極性較高，但部分地區轉制後收入降低的情況也可能影響改制的順利進行。複雜的利益調整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉制相關部門在披露改革方案及其進展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉制勢在必行，但這是一個漸進的過程，須妥善協調各方利益，逐步推進。從鐵路公安人事轉制這個突破口出發，期望鐵路法檢在及時跟進，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業法院、農墾法院等，也應一律納入國家司法體系，實現全面的司法“去企業化”。

（四）完善政法幹警招錄培養體制

政法隊伍建設重基層、重中西部，如全國政法系統啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓；國家司法考試繼續適當放寬西部地區考試報名條件與合格分數線；新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業人員國家司法統一考試。政法幹警招錄培養體制改革也旨在化解中西部和經濟欠發達地區基層政法人才的斷層問題。是改革試點的第二年，6月《政法幹警招錄培養體制改革試點工作實施方案》出台，試點範圍從14箇中西部省區市擴展至除北京、天津和上海外的28個省區市和新疆生產建設兵團，招錄人數從上年5160人增至23068人，重點從部隊退役士兵和普通高校畢業生中選拔優秀人才，畢業合格者將嚴格依據定向崗位和培養協議到基層政法機關工作。

這項改革通過政法幹警的招錄培養和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質，促進司法職業化。多年來，中國法學教育與司法官的職業養成機制存在嚴重缺陷，這項“帶編入學、學成入職”同時解決工作和學歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利於部分化解當前法學教育與社會需求脱節的問題。從退役士兵和大專院校畢業生中選拔優秀人才，還有利於緩解大學畢業生就業與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調政治素質、培訓期短、工具性強、不要求專業背景的人才培養機制能否有效推進司法職業化，能否杜絕任何名義的改派、借調、抽調而將人才真正充實於欠發達地區，能否解決長期以來基層政法機關進人不規範問題，是否會加劇法科畢業生的就業難，是否會對既有國家司法統一考試製度造成衝擊，特別是長遠而言是否符合司法規律並有助於推進司法現代化進程，仍有待觀察，但不必寄予過高期望。當前，該項改革仍處於試點階段，下一步改革應更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業養成經驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業轉換機制和完善司法官遴選制度，並對法學教育改革進行長遠規劃，實現向法律職業教育的轉型。

（五）落實寬嚴相濟刑事政策

底全國政法工作會議提出寬嚴相濟的刑事政策，《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴打”政策進行糾偏。“該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪”已成為近年來刑事司法工作的指導原則和刑事司法改革的重要內容。刑事和解制度的探索進入新階段，少年司法制度進一步發展，社區矯正工作全面推進，《關於辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》實施，鉅額財產來源不明犯罪和網絡犯罪的法律規定進一步完善。最高人民檢察院於出台《關於在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關於貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》有望於出台。該政策將在未來若干年的刑事司法改革中延續並可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來刑事司法改革的熱點。地方司法機關早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結的孟廣虎故意傷害案可視為國內辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關於檢察機關適用刑事和解辦理刑事案件的規定（試行）》出台，揚州市公檢法司聯合發佈《關於刑事和解工作的若干意見（試行）》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長沙市嶽麓區人民檢察院首創的刑事和解“檢調對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關可在當事人自願的基礎上將規定範圍的刑事案件民事部分委託人民調解組織調解，調解成功的，可依法作出不批准逮捕、不起訴或建議公安機關撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來了一些質疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發“花錢買刑”的激烈爭議。儘管如此，刑事和解的實踐探索仍在繼續並進入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公佈《關於規範刑事審判中刑事和解工作的若干指導意見》，規定在自訴案件和侵犯個人權益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關也出台了類似規定。但目前各地的實踐探索和制度規定仍有較大差異，可能產生一些“同案不同判”現象，增加社會對刑事和解的質疑。

刑事和解具有補償被害人、促進犯罪人迴歸社會、恢復因犯罪而受損的社會關係、防止再次犯罪、促進案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本並最終促進社會和諧的功能，但一定程度上也衝擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會公益的危害如何平衡；經濟賠償是否會成為被告人對被害人的“要挾”工具；重罪和死刑案件能否適用刑事和解；刑事和解擴大了司法自由裁量權而可能產生功能異化；實踐探索的主體不一、標準各異、結果不同進而影響司法公平和公正等問題亦需考慮。問題的解決方向是立足中國實際，借鑑比較法經驗，儘快統一刑事和解規則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問題出台指導性意見。

——繼續推進少年司法改革。自1984年首個少年刑事合議庭成立以來，少年法庭經歷了從專門合議庭向專門審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設置向部分中級法院也設置的發展過程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監管令、社會調查報告、回訪考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25週年，在對以往改革進行階段性總結的基礎上，“三五綱要”將“配合有關部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律後果”作為落實寬嚴相濟刑事司法政策的重要內容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發展”的方針，從探索設立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個少年法庭，31個省區市高級人民法院建立少年法庭指導小組，地方三級法院少年法庭組織機構基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污點）記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實踐經驗和社會效果。少年司法改革的深化一定程度上有助於應對犯罪結構年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴重的狀況，有利於更好地矯正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促進未成年人保護。目前，少年司法改革應進一步完善地方三級法院少年法庭的設置，探索建立少年法院，在《關於審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的基礎上改革完善相應立法特別是合理確定受案範圍，化解少年綜合庭設置與審判組織專門化、法官綜合素質有限的矛盾，在進一步研究試點的基礎上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，並在兼顧各地特色的基礎上統一、規範某些制度和做法。

其他司法機關也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機構，加強民行訴訟中未成年人合法權益的保護，建立適合未成年人特點的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣於檢察機關的呼籲，上海市檢察機關自以來試點的未成年人案件刑事污點限制公開制度為此積累了一定的經驗。，最高人民檢察院還把“完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利於化解矛盾糾紛、修復社會關係的工作機制”列為年度檢察工作的主要安排。司法行政機關加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關的少年司法改革仍各自為政，下一步應以少年審判為核心，積極探索各機關少年司法改革措施的銜接機制。

此外，《關於辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》針對當前職務犯罪案件呈現緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規定職務犯罪案件的自首、立功等量刑情節的認定和運用。該意見兼具規範法官自由裁量權、落實寬嚴相濟司法政策的雙重意義，有利於遏制法檢機關在自首、立功等量刑情節認定和運用中的不當情形，統一地方意見分歧較大的問題，保證刑罰適用的統一性和嚴肅性。

（六）規範涉法涉訴信訪

信訪是多年來各級黨政部門面臨的難題，司法機關亦不例外。以來，全國政法機關對涉法涉訴信訪問題進行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出台《關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結事了、息訴罷訪”為工作目標，提出加強源頭治理、強化排查化解、規範工作流程、下移工作重心、落實司法救助、加強協調配合、嚴格責任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結制、完善調解銜接，並規定中央派出巡迴接訪組、各級政法機關主要領導定期接訪、帶案下訪、網絡受訪等便民舉措，強調把解決問題放在首位，把問題解決在源頭，要求嚴肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動非正常上訪行為，力圖強化正常信訪秩序和實現信訪壓力下移。

該意見是《信訪條例》外關於涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利於緩解上層的信訪壓力，強化基層責任，引導民眾理性信訪。但在矛盾多發、利益格局失衡、社會不公突出、糾紛預防和化解體系不完善、信訪體制問題重重的社會轉型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權威，涉法涉訴信訪問題就難以有效化解，該意見的效用相當有限，相關改革也只能是權宜之計。信訪壓力下移還可能導致地方採取非常對策，如深圳市公檢法司聯合發佈《關於依法處理非正常上訪行為的通知》，規定可對14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動教養乃至刑事責任，明顯越權。

信訪作為吸納不滿和避免衝突升級的疏導機制，擔負着特殊功能。中短期內應予改革完善，既保證民眾更便利地通過信訪實現正義，又較好地維護黨政及司法權威。但鑑於信訪與法治精神的背離，長遠而言可考慮廢除，或將其徹底改造為補救性的常規權利救濟機制。當下應重點關注：切實保護信訪人的合法權益；改變信訪工作業績考核制度，完善信訪工作制度；促進社會公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過渡到由專門的信訪部門處理信訪事務，使信訪發展為一種專門性糾紛處理機制，同時提升信訪層級，逐步撤銷國家機關各部門信訪機構，縣級僅保留信訪局，進而設置中央、省、地（市）三級信訪機構。長遠的改革方案，可考慮借鑑瑞典等國的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機構，設中央和省兩級申訴專員公署，實行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類似於信訪，旨在為不能通過常規途徑救濟的情形提供伸冤機會，後來逐漸發展為一套正式的司法程序，最終於19世紀實現與普通法院的合併。信訪機構亦可逐步專業化，最終改造為準司法性申訴機構。此項改革是一個長期、複雜的系統工程，涉及更深層次的經濟、社會、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調解、行政處理等常規性糾紛解決機制的完善相配合。

二、法院改革

，法院貫徹《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，集中針對法院工作機制存在的問題，轉變理念、改革制度並創新舉措，出台了“三五綱要”，並通過優化審判和執行權配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、深化量刑程序改革、規範司法行為、完善司法便民、落實寬嚴相濟刑事政策等措施，着力推進法院改革。

（一）法院改革整體規劃

底，全國高級人民法院院長會議提出當前和今後一個時期司法改革的十項任務：優化職權配置；完善審判委員會制度；落實寬嚴相濟刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化糾紛解決機制；改革執行工作體制；加強法官職業保障；完善陪審員與法警制度；完善審判管理體系；全面落實審判公開原則。這些任務貫徹中央精神，延續並深化了前一階段的法院改革。《關於深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》隨後出台，進一步明確了法院改革的任務安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統一要求，根據本地實際，制定具體改革方案和實施步驟，嚴格落實責任。

這些改革任務隨後被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內容包括優化法院職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強法院隊伍建設、加強法院經費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎上，結合法院實際情況制定的今後五年法院改革的綱領性文件，標誌着新一輪法院改革工作的全面啟動。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點》將司法改革列為工作重點。但與《人民法院第二個五年改革綱要（-）》（下稱“二五綱要”）相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業化為方向，更着力追求司法的中立性、被動性、公開性、終局性和獨立性；而“三五綱要”更強調司法的人民性，更強調滿足民眾的司法需求，更關注民眾對法院工作的外在評價，黨的領導、服務大局等政治性要求得到進一步強調和拔高。

（二）優化法院職權配置

合理配置司法職權涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線之一。優化司法職權配置，既涉及法院、檢察院等司法機關之間的職權配置，也涉及各司法機關內部的職權配置。前者旨在進一步完善各政法機關之間分工負責、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監督的改革完善，部分刑事案件偵查權從檢察院轉由公安機關或其他機關實施，看守所從公安機關劃歸司法行政機關等。就法院而言，優化司法職權配置的改革舉措主要包括：

——量刑改革。“二五綱要”提出研究制定犯罪的量刑指導意見，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進行量刑程序改革，《人民法院量刑指導意見（試行）》和《人民法院量刑程序指導意見（試行）》隨後出台，120多家指定法院展開量刑規範化試點，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區人民法院、北京市東城區人民法院、揚州市邗江區人民法院、上海市長寧區人民法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。試點旨在保障司法公正，規範自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開性和透明度，實現量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進法律的統一適用。建立相對獨立的量刑程序，實現定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內容，而改革傳統經驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學規範的量刑方法涉及量刑改革的實體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進量刑公正的重要方面。

，許多試點法院的量刑活動更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉變，判決結果與試點前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發回重審率均有所降低。但試點也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡易程序案件如何適用量刑答辯程序等問題。在較為粗放的現行刑罰制度下，涉及量刑程序、標準、方法等內容的量刑改革將是一個長期的過程，需要與立法機關對刑罰種類、基準和幅度的細化規定，檢察機關的量刑建議改革等相銜接，也需要進一步明確各類犯罪行為的基準刑及各種量刑情節的調節幅度，並抑制量刑程序獨立所導致的效率降低，還需要進一步做好量刑理由的闡明工作，應在不斷總結經驗、加強實證研究的基礎上完善制度。

——執行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開展集中清理執行積案活動；最高人民法院總結提出清理執行積案“十個嚴禁”工作原則；紀檢監察部門加大對不當干預法院執行工作的監督力度；初步建立黨委政法委組織協調、法院主辦、有關部門配合、社會各界參與的執行聯動工作機制；執行審查權與實施權分由法院不同的內設機構行使；法院執行網絡系統與中國人民銀行徵信局聯網，與公安部身份證採集系統、出入境信息登記、人民幣銀行賬户結算管理系統等對接正在協調中；底前受理的有財產可供執行的案件基本執結，“執行難”問題得到部分緩解。近十多年來，“運動式”清理執行積案活動多次開展，但“執行難”、“執行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問題的方向是完善制度，規範執行人員的執法行為，建立適當的執行威懾和激勵機制，促使義務人自動履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執行體制”作為優化法院職權配置的重要內容。在《民事訴訟法》執行程序的重大修改及最高人民法院出台執行程序司法解釋的基礎上，最高人民法院頒行《關於進一步加強和規範執行工作的若干意見》、《人民法院委託評估、拍賣和變賣工作的若干規定》，《人民法院執行案件流程管理規則（試行）》、《關於建立和完善國家執行聯動威懾機制若干問題的意見》等規範性文件也即將出台。

《人民法院委託評估、拍賣和變賣工作的若干規定》有利於分散相關權利，對重點執行環節加強監督，規範法院執行行為。《關於進一步加強和規範執行工作的若干意見》是近幾年執行體制和工作機制改革的指導性文件。其內容包括優化執行權配置、強化執行監督制約、建立快速反應機制、完善立審執協調配合機制、建立有效的執行信訪處理機制、加快執行聯動機制建設等，強調從法院內部分離執行審查權和實施權、調動立審執等多方面力量支持執行，從外部借力構建執行聯動機制，從內外兩方面強化執行監督。該意見有利於規範執行程序和執行行為，形成統一的執行工作體制。實際上，該意見規定的許多制度和做法早已實施，但需要進一步完善和制度化。例如，通過設立執行指揮中心等方式建立執行快速反應機制，建立執行聯動機制，建設全國法院執行案件信息管理系統，開通全國法院被執行人信息查詢網上平台，建立法官違紀違法舉報中心網站，設立專門的執行監督員、廉政監察員等。

地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出台《關於進一步加強和改進全市法院執行工作的意見》，將執行權細化為啟動權、實施權、裁決權和監督權，實行分設執行機構、執行法官輪崗等措施，並構建當事人監督、特邀監督員監督、人民陪審員參與執行、設立專職廉政監察員、社會組織或個人申請監督的立體化執行監督體系。但這些監督體系皆屬柔性監督，難以實現理想的監督效果。從全國普遍的情況來看，執行權的細分也許有助於加強內部監督和提高執行質量，但也可能降低執行效率，不利於解決“執行難”問題，而且執行權的分權侷限於法院執行部門內，實踐中難免存在裁決與執行相混同、先執行後補裁決甚至各環節協同進行“暗箱操作”等情形，可能導致執行分權流於形式。

除“執行難”、“執行亂”等長期難以解決的問題外，執行體制及工作機制改革還需解決執行權的定位、性質、執行檢察監督等理論問題。執行權可分為執行裁決權與執行實施權，前者屬於審判權範疇，後者具有行政權的性質。執行權由法院行使並無不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬並非不可討論。關於民事執行的檢察監督，仍需進一步研究。總體上，執行權的優化配置不僅需要符合司法規律，更要能夠解決實際問題，應針對執行工作中存在的問題進行深入研討，推動改革朝着正確的方向邁進。

——再審的職權優化配置。出台《關於受理審查民事申請再審案件的若干意見》，旨在規範法院處理相關案件的工作流程，細化再審程序，強調提審優先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關司法解釋的細化。為應對申訴、信訪湧向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來的立案壓力，最高人民法院立案庭分設為立案一庭、立案二庭，一庭負責受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負責審查再審申請。內部機構及分工調整便於通過分類管理優化立案工作機制，並可能對下級法院形成示範。總體上，再審程序的改革有限，實質只是先前改革的延續和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規定還引發了一些爭議。

再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內部的職權配置，其制度設計應堅持在維護司法終局性的基礎上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權啟動再審的權力應當取消，當事人申請再審徹底改造為再審之訴，進一步明確再審標準等。近年來幾乎未動的刑事再審制度亦需在啟動主體、事由、程序等方面進行完善。當前處於矛盾多發的社會轉型期，司法公信力不足，可適當強調再審的依法糾錯功能，但長遠而言更應注重保障司法的終局性，將再審定位於非常情況下的特殊救濟，有些無害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當然，審級制度也必須進行重大改革。

——優化職權配置的地方探索。各地法院積極探索內部職權的優化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權與審判管理權的制約監督機制，以案件流程管理為主線，運用信息化等手段，形成點、線、面相結合的“兩權”運行模式。該項改革一定程度上規範了審委會、院長、庭長、合議庭、法官的職責，有利於解決審判權與審判管理權定位不明、權限不清、職責錯位、機制缺失等問題。又如，各地法院積極探索環保審判。自貴陽市設立環境保護審判庭以來，無錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，雲南召開全省法院環境保護審判庭建設及案件審理座談會，制定了環保案件“審判指南”，將環境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內經過依法登記的、以保護環境為目的的公益性社會團體”。而貴州清鎮法院受理中華環保聯合會訴清鎮國土局的環境行政公益訴訟，開創了社團提起公益訴訟的先河。環境保護審判庭的設立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利於推動環境司法保護，促進民眾參與司法。

法院職權的優化配置，縱向涉及上下級法院的關係，橫向涉及不同地域法院的管轄權安排，法院內部涉及不同機構和人員之間的職責劃分。應合理界定職權，建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的法院權力結構，形成配置科學、運行順暢、公開透明的司法工作機制。這項改革任務相當艱鉅，改革阻力主要來自於法院自身，如上下級法院關係的調整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權力為前提，法院內部審委會、院長、庭長、合議庭、審判長、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責劃分須以限制“領導”的權力為基礎，因此，只要法院系統尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實現法院職權的優化配置。

（三）規範司法行為

規範司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關於進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》、《人民法院監察工作條例》和新修訂的《人民法院紀律處分條例》基礎上，最高人民法院制定“五個嚴禁”、提出反腐倡廉九項重點、建立廉政監察員制度、出台整肅院風院紀的三項規定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關領導幹部中率先試點官員財產申報制度，進一步加強司法廉政建設，規範司法行為，並通過案例指導制等方式促進司法統一。

——推進司法廉政建設。“五個嚴禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環節，以禁令方式約束法官行為，包括嚴禁接受案件當事人及相關人員請客送禮，嚴禁違反規定與律師進行不正當交往，嚴禁插手過問他人辦理的案件，嚴禁在委託評估、拍賣等活動中徇私舞弊，嚴禁泄露審判工作祕密。“五個嚴禁”只是對法官基本行為規範的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務的艱鉅性。為落實禁令，最高人民法院開通法官違法違紀舉報中心網站，要求各級法院向社會公佈具有24小時自動接聽功能的舉報電話。至年底，各級法院共處理違反“五個嚴禁”規定的幹警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續切實執行，做到信息公開，及時回覆，適時通報查處情況，並給予舉報人進一步申訴的機會，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來應建立科學的法官懲戒制度，這比禁令更能促進司法行為的規範。

反腐倡廉九項重點提出強化紀律、完善監督、改革制度等要求，指明法院本年度反腐工作的重心，是《關於進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》的延續和落實，也是近期法院廉政工作的實施綱領。但長遠而言，應完善反腐倡廉長效機制，構建職權明確、監督到位、追究有力的責任體系，緊抓權力行使的關鍵環節，加強對領導幹部、腐敗現象易發多發部門和崗位的監督，而不限於問題嚴重時的集中整改。廉政監察員制度是法院針對違法違紀易發多發的審判、執行部門設立專人監控的內部監督舉措，由一定級別的資深法官擔任廉政監察員，通過廉政教育、檢查監督、指導諮詢、報告問題等方式協助部門主要負責人和院監察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個法院建立廉政監察員制度，配備24521名廉政監察員。但該制度缺陷明顯，如自己監督自己，廉政監察員的副職身份決定其對部門領導的服從，監督效力最強莫過於啟動監察程序，因而很可能流於形式，難以實現有效的內部監督。最高人民法院自2月起執行考勤、着裝、機關行政管理三項規定，整肅院風院紀，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在於着裝規範、紀律嚴明，更在於司法公正。維護司法廉潔應從根本入手，小修小補成效不大。

——促進司法裁判的統一。，最高人民法院首次發佈知識產權案件年度報告，彙集了上年度審結的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實認定、法律適用等方面具有一定的示範功能。該舉措可視為法院探索案例指導制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關問題徵求各方意見、形成共識並召開新聞發佈會詳解個案判決的做法，可視為指導性案例形成和發佈機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導制度，形成全省聯動、層次分明的案例指導體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導制度，但該任務尚未完成。中國建立案例指導制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統、法院的實踐經驗等有利基礎，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能衝擊立法權的擔憂。實際上，案例指導制旨在彌補成文法的不足，確立統一的司法標準，降低地方差異對司法的不當影響並規範法官的自由裁量權，只是立法陰影下適度的能動司法，只要法律適用堅持成文法優先、指導性案例為補充，就不會導致司法權衝擊立法權。指導性案例的效力是關鍵問題，當前應賦予其事實上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設應堅持“兩步走”：當下的直接目標是化解較為嚴重的“同案不同判”現象，並重視案例指導制運行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例彙編和發佈平台等；長遠而言應全方位、多層次挖掘其功能，實現司法靈活性與立法嚴謹性的結合，促進司法統一。

（四）建立健全多元化糾紛解決機制

轉型時期的衝突頻繁發生，並日益呈現多樣化、複雜化、擴大化、激烈化等特徵，通過適當途徑及時有效化解糾紛成為國家和社會的重大任務。從20世紀末開始，特別是“構建社會主義和諧社會”提出以來，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動。，最高人民法院將其作為年度重點改革項目，倡導各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內容，力求打造“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元化糾紛解決機制，並將調解作為重中之重，提出“調解優先、調判結合”的司法政策，出台《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，積極推進多元化糾紛解決機制的實踐探索。

——“調解優先、調判結合”。1980年代初到90年代中後期，伴隨法治的成長，調解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀初，由於法院案件壓力增大、“建設和諧社會”目標的提出等原因，調解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒佈《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》、《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》，司法部頒行《人民調解工作若干規定》，提出“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調解優先，調判結合”，7月全國法院調解工作經驗交流會予以重申。

調解在多元化糾紛解決機制中佔據核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關調解的司法政策有過度重視之嫌，可能導致權利打折、規則缺失和司法權威的削弱。實踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績”，進一步放大了“調解優先”的負面效應：調解被簡單地與“和諧”、“為民”相等同；調解率成為法院、庭室、法官個人績效考核的重要指標；不少法院過於強調立案調解、庭前調解，倡導建立多次、多輪、多級的調解機制；重複調解、久調不決等情形增多；少數法院甚至宣稱創造了“零判決”等。這導致部分學者甚至司法人員產生司法改革正在倒退的擔憂，法院畢竟不是“調解院”。有必要區分法院內外的調解，法院外調解無論如何強調都不過分，法院調解則應適度，“能調則調，當判則判”。“調解優先”的司法政策和調解率的硬性要求值得反思。

——促進訴訟與非訴訟機制的銜接。《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》完善了訴訟與仲裁、行政調處、調解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，賦予行政機關、商事和行業調解組織的調解協議以合同效力，明確了法院確認和執行調解協議的程序，規定勞動爭議調解協議亦可申請司法確認。該意見是法院推動多元化糾紛解決機制建設的重大階段性成果，其實質是法院對“大調解”張開懷抱，通過構建訴訟與非訴訟銜接機制，發揮審判權的引導和規範作用，力圖充分調動社會資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機制、促進其相互銜接的主導職責在於地方黨政，法院只是其中一環，其主要職責是審判，更強調為社會確立規則。賦予調解協議以合同效力有助於提升調解的地位，但效力有限且長期存在爭議。長遠而言，可考慮有條件地賦予人民調解等調解協議直接的法律效力，但這須以保證調解質量為前提。目前可考慮增加調解前置的案件類型，或對部分經過調解的案件實行一審終審。同時注意，法院在訴訟與非訴訟機制的銜接中不僅應對非訴訟糾紛解決機制給予指導和支持，也應履行相應的法律監督職責。

——探索設立社區法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設立社區法官。不同於個別地方將在職法官派駐社區的做法，上海市楊浦區人民法院聘用一批具有較深法律專業背景、較強責任心和協調能力的退休法官並將其派駐各社區街鎮，與人民調解組織相銜接，主要從事調解、預立案和訴訟指導工作。作為司法機關與社區居民之間的橋樑，這些退休法官被親切稱為“社區法官”。此舉在推進訴調對接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節約司法資源等方面取得一定成效。儘管這一地方性改革並未引起較大反響，但社區法官的理念卻是革命性的，其出現及發展動向值得關注。

社區法官的設立在理論上提出司法權的社會化問題，在實踐中暗示了司法制度改進的一大方向——大力發展司法adr（代替性糾紛解決機制），這也是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設立司法adr，使司法救濟機制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強制性訴前調解，法院調解的社會化，民間調解機構、退休法官等主持或參與法院調解，借鑑英國民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑑美國的早期中立評價聘請專業人士對訴訟風險進行評估，法院設立糾紛解決諮詢機構，法院附設的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當事人共同聘請的糾紛解決人，一般由退休法官擔任，由法院指定或當事人從名單中挑選。法院附設的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執行。期待更多法院在司法adr領域進行積極探索，特別是嘗試設立私人法官，這可能有助於迴應轉型時期巨大的司法需求，打破國家對司法權的壟斷，與職業法官形成競爭進而促進司法公正，並有利於探索建立符合中國國情的新型社區治理模式。

（五）大力推進司法公開

司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點之一。3月全國法院被執行人信息查詢平台開通，9月全國首家案件庭審直播的“北京法院直播網”開通，年底《關於司法公開的六項規定》和《關於人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》出台。各地法院努力探索，目前有11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書上網制度，裁判文書上網20餘萬件；河南三級法院183個新聞與政務網站全部開通，三級法院全部實現裁判文書上網；成都高新區法院構建“開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權和懈怠的約束機制，使司法人員免受不當指責的保護機制以及促進司法行為規範的激勵機制，司法公開有助於落實司法監督、限制司法濫權、保障司法廉潔、體現司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設司法權威、確保司法公正，從而實現公開促公正、公正樹公信、公信建權威的良性循環。

——強化司法公開。《關於司法公開的六項規定》明確要求立案、庭審、執行、聽證、文書、審務必須依法、及時和全面公開，並試圖建立過問案件登記、説情干擾警示、監督情況通報等制度。總體而言，該規定擴大了司法公開範圍，拓寬了司法公開渠道，有利於統一各地法院的公開舉措，保障民眾對審判、執行等法院工作的知情權、參與權、表達權和監督權，規範司法行為，保障司法公正。但“過問公開”等制度只是當下審判獨立遭遇太多幹預的無奈舉措，作為極具中國特色的做法，實踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉移機制，但納入正式制度後其效果必然有限，它們無法抵擋對司法的體制性干預，最多隻會使“過問”、“説情”等採取更隱祕的方式。審判公開是1980年代末以來中國司法改革的切入點，也一直是司法改革的重要內容。隨着傳媒的迅猛發展，諸如蕪湖中院“關門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開制度成為迴應社會需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴展到全方位的司法公開，從過程公開為主到過程與結果公開相結合，從權力實施轉向作為訴訟權利和民主權利保障的司法公開。但這項規定能否全面落實並取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強化司法公開的前提下，也應注意：第一，司法公開本身並非目的，而是實現司法公正、提升司法公信的手段。司法不應為公開而公開，公開的內容和程度應考慮司法規律、民眾需求、當事人訴權及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應對司法公開的功能期待過高。司法公開強調過程與結果的公開，但司法運作還存在一套非正式規則，若不解決這一問題，司法無論多麼公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進，除強調各種司法公開的技術性規則外，特別要從當下司法公信和權威失落的根本原因入手解決問題。司法公開不僅是對民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當事人和民眾對司法公開“技術”的接近。第五，儘管改革措施較為先進，但仍不夠具體明確，實踐中還需進一步探索，而且關鍵在於貫徹落實。

——協調司法與媒體的關係。《關於人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》規範了媒體旁聽和採訪報道制度，明確了法院新聞宣傳的統一管理部門和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯絡機制，強調法院為媒體採訪提供便利，也規定了媒體的責任。法院應重視媒體的作用，不限制採訪並積極提供必要協助，但無需過於遷就媒體，審判場所座席不足應優先保證媒體的需要但不必設立媒體席；媒體應遵守相關紀律和職業道德，真實客觀地報道案件，違法應承擔相應責任。該規定遠不能達到目標，而只是促進司法與媒體良性互動的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衞”姿態，特別是第九條有關媒體責任的規定引發了限制媒體報道的擔憂，甚至有超越法院職權範圍之嫌。如何促進兩者的良性互動，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷髮現和解決問題的過程中逐漸磨合。此外，3.84億網民匯成的網絡輿情對司法的影響越來越大，既保持司法中立又考慮網絡輿情成為司法機關必須面對的難題。該規定未考慮網絡輿情是一個重大缺陷。而無論面對媒體監督還是網絡輿情，確保司法公正、加強司法公開、及時溝通迴應皆是法院實現與媒體、網絡良性互動的主要途徑。

（六）司法為民

近年來司法機關傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今後五年內司法改革的重點，司法為民成為司法改革的主旋律。推進司法公開、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內容，鑑於相關改革自成體系，報告單獨討論。此處重點評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出台《關於進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關於進一步加強民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機制，全國法院廣泛深入開展“人民法官為人民”活動，“為大局服務、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發展完善。這些改革包含了服務型司法理念，有助於民眾接近司法和正義。

——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設服務型司法、方便民眾利用司法、實現法律效果與社會效果相統一的重要途徑。《關於進一步加強司法便民工作的若干意見》從加強訴訟服務、司法公開、監督管理，強調依法簡化程序、調查取證和促進司法大眾化等方面着手，要求各級法院設立專門的訴訟服務部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠程立案、訴訟風險提示、繁簡分流與速裁等制度，加強巡迴辦案、審限監督、司法協助、司法救助等工作。這一系列措施體現了司法的人文關懷，是當前及今後一段時期司法便民工作的實施綱領。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個五年改革實施意見（-2013）》強調為當事人提供“一站式”全程訴訟服務，全省法院皆設立訴訟服務中心；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進一步整體推進“立案信訪窗口”建設；貴州出台《司法便民三十三項具體措施》；重慶法院以128個法庭為中心，建立庭、站、點、員四位一體，覆蓋全轄區的便民訴訟網絡。

司法便民、調解優先等司法為民舉措，體現了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陝西隴縣“能動主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長“放下法槌、脱下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動性作為司法便民的代價，很可能損害司法的正當性。但司法便民若定位於促進民眾實效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數十年來司法改革的基本目標。關鍵是通過建設服務型司法，促進以馬錫五審判方式為集中體現的人民司法與以對抗製為基本特徵的現代司法制度有機結合，既吸取馬錫五審判方式中的服務理念，也堅持現代司法制度的基本規律。服務型司法是近幾十年來世界範圍內盛行的司法理念之一，強調法院是提供司法服務的專門機構，訴訟當事人是納税人和司法服務的利用者。基於該理念，法院應在不損害司法中立性、被動性和獨立性的基礎上，採取各種便民措施，促進民眾更快捷、更低成本、更實效性地接近司法和正義。

——促進司法與民意的溝通。《關於進一步加強民意溝通工作的意見》從12個方面加強民意溝通工作，強調拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利於促進民眾與法院的良性互動，方便民眾及時瞭解進而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時掌握民眾對法院工作的真實感受和想法，從而改進司法工作。為落實該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀舉報中心網站、實行新聞發佈會月度例會制度、下發《關於通過網絡途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式徵求各界代表意見、推進網站建設、實行開放日等。各級法院積極行動，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱；所有高級人民法院皆在法官違法違紀舉報中心網站公佈舉報電話和電子信箱；最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來至11月22日收到的7641封郵件，並概括為5類31個問題逐一回復。

健全良性互動的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進司法民主的關鍵，也是落實司法公開、優化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利於促進司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應注意：第一，民意的反映、整理和吸納應逐漸制度化、規範化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和迴應機制。正義網等媒體建立輿情監測系統，藉助軟件進行輿情監測和分析的做法值得借鑑。第二，發現真實的民意並將其轉化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過民意溝通機制釋放民眾不滿，合理引導民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決鬥事件，因法院利用各種方式澄清真相併加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質疑。其實，民眾並非一定要追求特定的審判結果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會導致司法過程缺乏正當性，而法院簡單地屈從民意、不作理性迴應將進一步削弱司法權威，加劇民眾對司法的不信任。故應加強民意溝通、司法公開、判決説理、司法民主等制度建設，在維護司法權威和法治原則的基礎上尊重並對民意進行理性引導。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實人權保障的重要方面。當下中國處於刑事案件高發期，刑事被害人已形成一個龐大羣體，他們中80%以上無法從被告人方獲得賠償，引發了較嚴重的社會問題。《關於進一步加強刑事審判工作的決定》、《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個單位制定下發《關於開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規定救助工作的管理主體、程序、標準、與社會救助的關係，明確了救助實施機構、經費來源、救助範圍、條件、標準及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統籌安排並鼓勵社會捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當地政法委提出被害人救助申請，由政法委統一審批。目前，全國半數以上省份制定了實施辦法。如雲南出台《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導、法院推動、民政和社保、衞生等部門相銜接的刑事被害人救助機制（及執行救助機制），形成“救濟＋低保＋醫保＋就業救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院構建保障被害人訴訟參與、關注被害人物質損失、撫慰被害人心靈創傷、促進被告人主動賠償並以司法救助基金為補充的救助機制。

該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利於實現有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創傷及經濟困境，使其恢復正常生活，化解社會矛盾，維護社會穩定。建立穩定可靠的資金來源是該制度得以正常運行和穩定發展的關鍵。目前，各地被害人救助資金的來源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款；台州等地集聚了政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金；部分試點地方尚無穩定的資金來源，依靠幹警、社會捐贈或者向財政、民政部門爭取單項經費。中央與地方應積極展開被害人救助制度的探索實踐，尤其應研究解決經費保障問題。地方保障只是一個方面，中央應加大投入力度，逐步建立中央主導、地方支持、社會參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發展完善可與刑事和解的改革探索相結合，並考慮在充分調研的基礎上納入立法。長遠而言，應有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。

三、檢察改革

是檢察院恢復重建30年後新一輪司法改革的開局之年。檢察機關按照《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》精神，以加強權力監督制約為改革重點，對外強化法律監督職能，對內加強自身監督，自上而下、循序漸進、有組織、更理性地推進檢察體制與工作機制改革。

（一）檢察改革整體規劃

“-2012年檢察改革規劃”明確了深化檢察改革的總體目標和五項原則，指出今後一段時期深化檢察改革的重點是強化法律監督和自身監督。規劃包括五方面40項深化檢察改革的任務：優化檢察職權配置，改革和完善法律監督的範圍、程序和措施，加強訴訟監督；改革和完善檢察院接受監督制約制度，規範執法行為；完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施，創新檢察工作機制；改革和完善檢察組織體系和檢察幹部管理制度，加強隊伍建設；落實政法經費保障體制改革的總體部署。該規劃是中央司法體制改革的意見精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機制改革的多個層面，是未來若干年檢察改革的指南，對新一輪檢察改革具有重要的規範和指導作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項改革牽頭任務（共11個子項目）中的6個子項目，同時積極配合其他改革任務牽頭單位，推動各項協辦改革任務進程。檢察改革規劃所確定的各項改革也取得一定進展。

（二）優化檢察職權配置

——職務犯罪案件逮捕決定權上提一級。這是《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的一項重大改革。9月，《關於省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》出台，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應報請上一級檢察院審查決定，並詳細規定了下級檢察院報請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發現不應逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報請重新審查程序、逮捕擔任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可程序、人民監督員監督程序、報請延長偵查羈押期限程序及通過檢察專網報送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出台幾項偵查監督措施，涉及改革對公安機關偵查活動的監督，變傳統的線性審查程序為檢察機關居中，包括公安機關和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強對偵查活動中搜查、扣押、凍結等措施的監督等。

職務犯罪案件逮捕決定權上提一級是近年來力度最大的一項檢察改革，是優化檢察職權配置、強化檢察內部監督、保障自偵案件質量的重要舉措，一定程度上有利於解決同一檢察機關同時行使偵查、逮捕、起訴權而造成的權力集中、監督弱化等問題，保障職務犯罪嫌疑人的合法權利，減少可能的地方干擾，檢察機關的偵查監督活動也更符合司法規律。改革後，檢察機關審查逮捕的主體、報請和決定審查逮捕的程序與方式，傳統的偵查觀念和模式，上下級檢察機關之間的配合和銜接機制等都有所轉變，對偵查工作和偵查監督工作都提出了新的更高要求，但實施效果仍有待觀察，有關逮捕決定權及偵查監督權的配置、檢察機關偵查監督部門的職能甚至稱謂、上下級檢察院均要對職務犯罪案件逮捕意見書進行審查而導致辦案時間緊迫以及建立捕後跟蹤監督機制等問題，仍值得進一步研究。目前，可考慮以權力行使的司法化為改革方向，配合偵查監督的工作機制改革，進一步化解該權力配置和行使不盡合理所引發的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。此外，該項改革要求人民監督員制度及律師介入程序作出相應調整，還應補充省市兩級檢察機關的辦案力量，逐步建立健全相應的電子檢務網絡和遠程視頻訊問系統。

——量刑建議改革試點。量刑建議試點始於1999年北京市東城區人民檢察院試行“公訴人當庭發表量刑意見”；《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》出台，該制度成為刑事司法改革的一項重要內容；最高人民檢察院根據《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“推行量刑建議制度，會同有關部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關規範性文件有望在不久的將來出台。量刑建議是檢察機關提出的具體訴訟請求，量刑建議權是一種司法請求權，是公訴權的重要權能。在大多數國家和地區，檢察機關都擁有量刑建議權。我國的量刑建議改革實質是公訴權迴歸完整的體現，有利於從機制上規範和制約法院的自由裁量權，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時提高訴訟效率，節省司法資源。但實踐中，量刑建議試點對習慣“只求罪，不問刑”的公訴人員提出了挑戰，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當事人和民眾的誤解與質疑，亦需進一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點的操作模式、建議標準不一，實際效果也有較大區別。目前，量刑建議試點仍處於初期，應逐步確定合理的實體量刑基準，細化量刑規則，通過提升檢察官素質、加強對量刑建議的內部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準確，並注意與法院量刑改革相銜接。《刑事訴訟法》的再修改應科學構建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見一起，形成對量刑裁決權的合理制約。

——加強訴訟監督。在深入貫徹《關於在公訴工作中全面加強訴訟監督的意見》的基礎上，檢察機關對應立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理後改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處於監督盲區的案件加大監督力度，着力監督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問題，切實防止放縱犯罪和冤枉無辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會審議通過《關於進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》（初印發），要求各級檢察院進一步加強對訴訟活動的法律監督工作，重點是加強對刑事立案、偵查活動、刑事審判、刑罰執行和監管活動、民事和行政訴訟的監督，並對完善監督機制、強化監督措施提出了具體要求，包括完善檢察長列席審委會制度，明確、規範檢察機關調閲審判卷宗材料、調查違法行為的程序，加大依法查辦執法不嚴、司法不公、違法辦案背後的職務犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關於完善抗訴工作和職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》出台，明確抗訴工作與職務犯罪偵查工作由檢察機關不同業務部門負責承辦，力圖規範檢察機關內設各部門的權力行使，強化檢察機關抗訴工作的內部監督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先後制定《關於加強檢察機關法律監督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監督職責。北京市石景山區還探索實施訴訟監督報告制度，將發往被監督單位的訴訟監督法律文書連同被監督單位回函向同級黨委和人大常委會報告備案。這一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內在規律。

訴訟監督是檢察工作的重要內容。近年來訴訟監督機制不斷改革完善，但仍存在監督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問題。在司法公正缺乏足夠保障的轉型期，應完善監督措施，強化監督力度。但應當區分對偵查活動和對審判活動的監督，前者須大力加強，後者則應控制在適當的程度，調整和完善監督程序，減少檢察機關身份與職能的衝突，防止訴訟監督對審判獨立可能造成的不利影響。長遠而言，應考慮監督權的優化配置問題，從根本上化解檢察機關在訴訟監督中的角色尷尬。

——促進檢察建議工作。依法明確、規範檢察機關提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項重要內容。由於缺乏明確規定，檢察建議的提出長期以來大量存在不規範和隨意現象。，最高人民檢察院發佈《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，界定了檢察建議的性質和適用範圍，明確了提出檢察建議的原則、適用範圍、制發主體、內容要求、發送對象、審批程序、督促落實、歸口管理與統計等內容。該規定是今後檢察建議工作的指導性文件，某種意義上有利於檢察機關通過非訴訟措施服務大局，參與社會治安綜合治理，宣傳法制，促進社會管理，預防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進法律正確實施。

檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。後者體現了檢察機關的司法外職能；前者是一種非對抗性的訴訟監督，有助於在保持法檢良好關係的前提下發揮更好的監督效果，在短期內可進一步完善和適用，但中長期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現了司法機關的司法外職能。它表明司法機關的職責並非單純定位於司法，而是作為國家治理系統的一部分，主動或被動扮演社會角色和政治角色，發揮社會職能和政治職能，實現法律效果、社會效果與政治效果的統一。司法建議制度雖小，卻顯示了當下中國司法制度的關鍵信息，即以職權主義、能動司法、“為大局服務”、強調司法的社會效果和司法外職能為特徵的建議型司法。司法機關是否應承擔司法外職能，承擔何種職能，如何承擔，值得深入探討。但長遠而言，司法應當迴歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會制度改革也是檢察職權優化配置的重要內容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，對於切實提高檢察委員會的議事能力和決策水平，促進檢察委員會民主決策、科學決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權，推動檢察工作科學發展具有一定意義。但這並非終點，檢察委員會制度仍需進行較大改革。檢察機關還健全規範了檢察機關審查逮捕訊問犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問犯罪嫌疑人的規定（試行）》並報中央政法委審批。該規定實施後將有利於檢察機關全面瞭解案情，正確掌握逮捕標準，及時發現偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權益。為充分發揮檢察機關的法律監督職能，促進依法行政，最高人民檢察院作出《關於行政執法與刑事司法銜接工作情況及落實相關司法改革任務的建議》，協助國務院法制辦推進行政執法與刑事司法的銜接改革，推動建立“網上銜接，信息共享”機制，督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件。

（三）強化完善民主監督

加強對檢察院自身執法活動的監督制約是今後一段時期深化檢察改革的重點之一，具體涉及人大、政協、特約檢察員、人民監督員等民主監督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發佈《關於進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》等文件，檢察機關接受各界民主監督的工作進一步制度化、規範化。近年來，這一領域的重點是深化人民監督員制度改革。該制度已寫入《中國人權事業的進展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書及《國家人權行動計劃（-2012年）》。2月，最高人民檢察院人民監督員制度試點工作領導小組在專題調研基礎上，形成深化人民監督員制度改革的實施意見並報中央政法委。人民監督員制度試點有可能結束，全國檢察機關將全面推行人民監督員制度。一些地方繼續推進人民監督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監督員制度“廣安模式”，就人民監督員的選任管理、監督範圍、程序、效力形成了系統的制度經驗並穩步推廣；湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協、總工會、婦聯等單位負責人蔘與組成工作委員會，負責人民監督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利於監督檢察權的行使，維護犯罪嫌疑人合法權益，促進民眾對司法的參與。

自試點至今，人民監督員制度已從局部試點實現全國推廣。全國現有3137個檢察院開展試點，選任人民監督員2.1萬多名，監督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看，這項制度發展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，儘管廣安等地早在就開始體制外試點，但絕大多數地區仍由檢察機關選任人民監督員，“自己請人監督自己”；第二，監督範圍限於“三類案件”、“五種情形”，但內部監督的加強使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監督又難以進行，監督範圍須從必要性和可行性出發進行調整；第三，監督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證；第四，監督效力不足，而效力卻是制度發展的關鍵。檢察機關擔心強化監督效力會影響檢察權的獨立行使，其實監督範圍有限，監督後持反對意見的更有限，在經過一定的溝通程序後，人民監督員仍對檢察機關的處理持反對意見的，應予採納。這不會衝擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現。人民陪審員可行使關乎案件最終處理的審判權，人民監督員為何不可以在有限範圍、有限程序內作出有約束力的決定？當然，監督效力可逐步提升，內容上從強調程序剛性逐步走向實體剛性，策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關應當尊重、最後發展為應當採納監督意見。目前，不少地方的人民監督員制度試點處於停滯狀態，如何突破目前制度的發展瓶頸，急需有關部門認真研究並指明方向。

（四）加強檢察隊伍建設和基層建設

，加強檢察隊伍建設主要體現在強化檢察教育培訓、規範化建設和檢察官職業道德修養三方面。《-2012年大規模推進檢察教育培訓工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求，強調提升法律監督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓趨於規模化、規範化，將對未來的檢察工作產生一定影響。但該意見只是以往教育培訓工作的延續和強化。《人民檢察院規範化管理體系指導性標準》、《檢察業務工作操作標準（範本）》的制定以及在全國56個基層檢察院展開的規範化試點，一定程度上有助於檢察機關提升管理水平，推動規範化建設。《檢察官職業道德基本準則（試行）》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時宣誓並踐行誓言，自覺遵守迴避制度、妥善處理個人事務、不牟取不正當利益並注意職業形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業道德規範》的完善，有利於促進檢察官的自律，改進檢察官的執法理念、作風和禮儀，培育其職業共同體意識。但道德規範是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內外監督、落實責任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設規劃》要求各級檢察機關積極推進基層檢察院執法規範化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化的“四化”建設，就主要任務作出加強思想政治、檢察業務、領導班子、檢察隊伍、檢務保障建設五方面的指引。基層檢察院是檢察工作的基礎，關乎檢察事業的整體發展。檢察改革把基層建設放在戰略位置，抓住了重點。但該規劃的出台只是第一步，其落實情況有待觀察，並在相當程度上取決於政法經費保障體制的進展，而且須結合實際出台若干具體實施意見和配套措施。

此外，檢察機關還大力推進司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規定》併發布《關於開通12309全國檢察機關統一舉報電話的通知》，正式開通全國檢察機關統一舉報電話，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為羣眾舉報或諮詢提供便利。但受制於有限的技術條件，許多檢察機關仍未完成統一舉報電話平台的建設。而對舉報的回覆、處理、適時通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關心的問題，仍需建立健全相關制度。檢察機關還大力落實寬嚴相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進少年司法改革，相關舉措和評述參見法院改革部分。

四、司法行政領域的改革

——全面試行社區矯正工作。社區矯正是刑事執行體制和刑罰執行方式的革新，也是社會治安綜合治理工程的重要方面。自試點以來，我國累計接收社區服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，並探索形成強調政府主導的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合召開全國社區矯正工作會議，總結試點經驗，部署在全國試行社區矯正工作，聯合下發《關於在全國試行社區矯正工作的意見》。

該意見對協調社區矯正試行工作、健全制度與機構、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利於推進我國非監禁刑罰執行制度，落實寬嚴相濟的刑事政策。但由於制度缺位，重刑主義傳統根深蒂固，社區發展極不成熟，民間組織發育不良，參與社區矯正的民間團體和志願者不多，民眾對社區矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區矯正總體發展水平較低，在部分試行地區甚至形同虛設。社區矯正工作是一項系統工程，涉及審判、刑罰執行、社區管理、勞動就業、社會保障和羣眾工作等方方面面。應加大探索力度，深入研究社區矯正的裁決、監督與執行，逐步解決其當前面臨的國家立法、經費來源、隊伍建設和制度完善四大問題。應學習國外先進經驗，如澳大利亞的個性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會商模式、美國成熟社區中的自治模式等，並立足中國實際，就社區矯正工作的主導機構、社區矯正力量及社會輔助力量的建設、社區矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進一步積累經驗。目前，可構建由司法行政機關主導、社會團體積極參與的一體化社區矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務。司法行政機關實施社區刑罰執行權，對罪犯實施必要的監管。社會團體通過政府購買服務等方式實現對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長遠而言，應在制度逐漸完善的基礎上制定《社區矯正法》。

——監所體制改革取得一定進展。早在初，國務院就批轉司法部關於監獄體制改革試點工作指導意見，提出“全額保障、監企分開、收支分開、規範運行”的改革目標，並在上海、湖南等14個省份試點，但成效不明顯。，隨着政法經費保障體制的改革，第一次在全國範圍內基本實現監獄經費按標準財政全額保障。開始實行改革的17個非試點省份和新疆生產建設兵團中，14個省份組建了監獄企業集團公司，“監企合一”體制部分瓦解。各地基本實現監獄執法經費支出與監獄企業生產收入分開運行，監社分離也穩步推進。

鑑於雲南“躲貓貓”事件暴露監所體制的諸多問題，如監所管理制度混亂、人權保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養牢頭獄霸、以權謀私、監管執法不公開、監督流於形式、問責制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監管執法專項檢查；中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合公佈《關於加強和規範監外執行工作的意見》；公安部監所管理局出台《看守所防範和打擊“牢頭獄霸”十條規定》，建立收押告知、被監管人員受虐報警和監室巡視監控等制度；最高人民檢察院、公安部聯合下發《關於做好看守所與駐所檢察室監控聯網建設工作的通知》，看守所監控系統與駐所檢察室監控設備將聯網，以實現檢察機關對看守所執法活動的動態監督。但這些舉措力度不大且限於局部，監所問題仍迫切需要通過監所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動監企分開、收支分開等改革措施外，還應根據《國家人權行動計劃（-）》的要求切實保護“被羈押者的權利”，完善監管執法公開和監管事故公開制度，健全舉報箱、舉報電話、監所領導接待日、執法監督員、實時檢察監督、約見駐監所檢察官及適當的民間監督等執法監督機制，強化問責和懲戒機制；涉及限制人身自由的看守所制度立法權應迴歸全國人大，看守所應從公安機關分離並歸屬司法行政機關，實行羈偵分離。儘管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務院法制辦公佈的《拘留所條例（徵求意見稿）》已提及拘留所與看守所相分離，並強調執行拘留活動應接受檢察監督。，監所管理問題有望通過制度完善得以部分緩解。

——大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開展“法律援助便民服務”主題活動，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面；建立健全法律援助便民服務窗口；拓寬申請渠道；做好接待諮詢工作；簡化受理審查程序；方便羣眾異地申請；建立受援人聯繫告知制度；選擇有利於受援人的服務方式；提高服務質量；主動接受受援人和社會監督。6月，第五次全國法律援助工作會議召開，xx提出法律援助的“三個納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經濟和社會發展規劃、納入黨和政府主導的維護羣眾權益機制，把法律援助經費納入同級政府財政預算。7月，《關於加強和改進法律援助工作的意見》出台。

自1994年法律援助制度建立以來，該項工作取得了一定進展，但還面臨諸多困難。法律援助經費捉襟見肘，地區和層級之間不平衡的狀況並無明顯改觀，法律援助服務的覆蓋面、服務水平等遠不能滿足社會需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由於經費主要由地方財政保障，法律援助是一個“非創收”的弱勢部門，不能給地方帶來直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢羣體的“維權”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經費；即使經費有所增加，在當前的司法行政體制下也難以完全用於法律援助業務；法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平台，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔心其帶來麻煩而予以嚴格限制，制約了公益法律援助組織的發展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進行體制性改革。

此外，司法鑑定管理體制改革有所進展，司法部積極貫徹中央政法委《關於進一步完善司法鑑定管理體制遴選國家級司法鑑定機構的意見》，完善司法鑑定機構認證機制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國家級司法鑑定機構遴選委員會，在全國範圍內統一組織開展遴選工作，確定了10家國家級司法鑑定機構。《人民調解法（草案）》報送國務院審核，各地繼續推進人民調解制度的完善，如四川廣安構建了以市縣區調解聯合會和人民調解委員會為龍頭、以專業和行業調解委員會為補充的市、縣、鄉、村、組五級調解網絡體系，力圖整合全國各地人民調解的先進經驗，實現多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調解的“廣安模式”。

結語

，根據中央政法委《關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，法院、檢察院制定了今後五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機關在近二十年改革成果的基礎上總結反思，有條不紊地推進改革。過去一年，司法改革在諸多方面有所進展。政法經費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、促進司法便民、鐵路公檢法系統轉制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務犯罪案件逮捕決定權上提一級、全面試行社區矯正工作等舉措成為改革亮點。儘管政法經費保障體制改革、鐵路公檢法系統轉制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確並啟動實施，近兩年內應該可以取得較大進展。

不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實貫徹，並接受實踐檢驗，作進一步的調整和完善；絕大部分改革措施只是司法工作機制的調整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如規範涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設等只是權宜之計；某些司法理念如法院強調“調解優先”需要糾正，對司法人民性的過度重視亦需反思；某些方面如審判委員會及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行；儘管有反覆和不足，但邁向法治和司法現代化卻是大勢所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來，司法改革大致可分為初步展開（1989年-1998年）和全面系統推進（1998年-）兩階段。啟動的新一輪司法改革，總體上屬於1998年以來的第二波司法改革之延續，其任務、目標和特徵基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點，既是對前十年司法改革成果的反思、改進和提升，也是為未來司法改革的攻堅戰奠定基礎。從更長遠的歷史視野來看，中國司法改革應置於晚清以來中國社會轉型及變法圖強的大背景下來思考。晚清以來的司法建設一直貫穿着從傳統向現代轉型的司法現代化主題，因此，1989年以來的司法改革整體上構成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特徵的司法建設。在此過程中，三大元素——來自西方的現代司法元素（以對抗制和形式理性為特徵），源於幾千年深厚歷史的中國傳統司法元素（以行政司法合一、情理法結合及和平解決糾紛為特徵），自1920年代登上歷史舞台的中國共產黨所引入的社會主義元素（以“司法為民”的馬錫五審判方式為特徵）——相互衝擊、相互影響、相互交融，構成百餘年來決定中國司法制度特徵和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現實與未來正是這三大元素趨向合理配置的過程。未來中國的司法改革將以現代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統司法和社會主義司法兩大元素的優勢，一個具有中國特色的社會主義現代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅年，圍繞社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，新安排了30項改革任務，有望在優化司法職權配置上實現重點突破，在規範司法行為、監督制約權力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進展，在規範自由裁量權、重構上下級司法機關的關係、完善民事行政訴訟簡易程序、完善刑罰執行法律監督制度、加強司法職業保障、完善刑事司法與行政執法執紀的銜接機制、規範司法警察管理機制、完善政法業務裝備配備標準等方面出台新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑑國外經驗，向既符合司法發展規律又體現社會主義優越性並傳承中華優良傳統的社會主義現代司法制度繼續邁進，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現代司法制度所必需的公正、效率、權威、中立、獨立等特徵。我們更期待，中國未來十年的司法改革取得突破性進展。我們相信，這是一個走向法治的新時代。司法改革的道路儘管會有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現代司法制度的目標不可逆轉。